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III. Evaluation de l’impact financier de la fraude
 
A. Importance des dépôts reçus par les structures de collecte illégale
 
Les fonds illégalement reçus sont, en l’état, évalués à FCFA 155,6 milliards, mais le montant total des dépôts collectés illégalement pourrait être bien supérieur.
Le montant des fonds collectés illégalement par les structures opérant hors agrément, tel qu’évalué, en date du 3 septembre 2010, à partir des déclarations sur base volontaire reçues par le Ministère de l’économie et des finances, s’élève à FCFA 155,6 milliards, pour 149 639 déposants recensés. Le Ministre d’Etat de la Prospective et du développement, de l’évaluation des politiques publiques et de la coordination de l’action gouvernementale, Président du Comité politique pour la gestion de la crise, a indiqué que les 63 entités de collecte illégale qui ont répondu à une enquête menée par le Comité de crise ont fait état de FCFA 55,9 milliards de dépôts, pour 77 990 déposants . Les montants effectivement reçus par les structures de collecte illégale pourraient être en réalité bien supérieurs, car il est vraisemblable que les plus gros déposants se montrent réticents à se faire connaître, notamment par crainte du ridicule, ou bien encore parce qu’ils ne seraient pas en mesure de justifier l’origine des sommes qu’ils ont placées.
En l’état des informations disponibles, le nombre de déposants dans les structures de collecte illégale apparaît sensiblement inférieur au nombre total de clients des institutions de micro finance agréés. Les chiffres disponibles, bien qu’encore approximatifs, peuvent d’abord être comparés au nombre des clients des institutions de micro finance agréées: 756 000 emprunteurs actifs au 31 décembre 2009 pour un nombre total de membres de 1 503 000 (au 30 juin 2010) selon les données recueillies auprès de la cellule de Micro finance.
On peut noter que le nombre des clients de la microfinance est très supérieur à celui des déposants des structures illégales de collecte.
En date du 3 septembre 2010, le montant recensé des fonds illégalement collectés représente 13,2 % des dépôts des institutions régulièrement agréées. Les chiffres issus des tentatives de quantification des activités des structures de collecte illégale peuvent être comparés aux montants des dépôts reçus tant par les institutions de micro finance, que par les banques. Selon la cellule de Micro finance, les institutions de micro finance agréées détenaient 75,9 milliards de francs CFA de dépôts de la clientèle (30 juin 2010).Selon la BCEAO les dépôts collectés par les douze banques opérant au Bénin s’élèvent à FCFA 1 095,7 milliards. En date du 3 septembre 2010, le montant estimé des fonds illégalement collectés, soit FCFA 155,6 milliards représente 13,2% des dépôts des institutions régulièrement agréées.
B. Risques de pertes pour les déposants déclarés
Les pertes que les personnes ou entités ayant effectué des dépôts auprès des structures illégales de collecte devraient supporter seront sans doute très élevées. Les dépôts collectés illégalement ont servi à verser des intérêts aux premiers déposants ; d’autres dépôts ont été détournés par les fraudeurs pour leurs besoins propres, ou bien ont été investis dans le secteur marchand. En l’état, les pertes sont difficiles à quantifier. Elles seront vraisemblablement très lourdes. Il faut relever que les fonds déposés dans les banques au Bénin par les structures illégales recensées, et qui se trouvent actuellement bloqués par les Autorités, ne représentent environ que FCFA 8 milliards, somme à laquelle s’ajoutent des saisies mobilières (environ 120 véhicules) et immobilières, dont la valeur n’est pas pour l’instant estimée. Par ailleurs, certaines structures ayant collecté illégalement des dépôts auraient financé des activités licites dans le secteur marchand ; elles possèderaient par conséquent des capacités de remboursement sur la moyenne période, cependant difficiles à évaluer.
Les pertes à supporter par les déposants seront importantes, mais elles seront fortement différenciées selon les structures de collecte et par conséquent selon les déposants. Les structures frauduleuses sont de nature très diverses. Celles qui sont de création récente n’ont sans doute pas encore utilisés tous les fonds reçus. Par ailleurs, les actifs des plus grosses structures, à l’origine de la propagation du système frauduleux, n’ont pas été encore identifiés; néanmoins, les capacités de remboursement de ces dernières semblent pour l’instant limitées. En revanche, deux structures ayant collecté des fonds dans les mois précédents la découverte publique du système frauduleux, ont commencé à opérer des remboursements à compter du 13 septembre 2010.
Ceux qui ont déposé des fonds dans les structures de collecte illégale portent une responsabilité dans les pertes qu’ils ont subies. Il tombe sous le sens commun qu’aucune activité économique légale ne permet de percevoir des intérêts de 100 à 300%. Une partie des déposants, au moins ceux qui ont placé les sommes les plus importantes, pourraient être considérés davantage comme des complices des fraudeurs, que comme leurs victimes. De plus, ceux des déposants qui ont remis des fonds aux structures de collecte illégale dans les premiers mois du développement du système frauduleux ont pu toucher des intérêts élevés, pour certains supérieurs au montant de leurs dépôts initiaux.
C. Impact de la fraude sur l’activité des banques et de la micro finance
On pourrait craindre que les dépôts effectués dans les structures illégales de collecte aient été massivement opérés par des transferts de fonds venant des comptes du secteur formel des banques et de la micro finance, comme certains entretiens ont pu le laisser entendre.
Les données de la DNBCEAO ne retracent pas de variations inquiétantes des dépôts, aussi bien pour les banques, que pour les douze principales institutions de microfinance suivies par la banque centrale. Les dépôts du système bancaire ont globalement progressé, de fin décembre 2008 au 30 juin 2010, de FCFA 934,1 milliards à FCFA 1 095 milliards, qu’il s’agisse des comptes à terme, ou des comptes à vue. Pour les institutions de microfinance, et sur la même période, les dépôts ont également augmenté de FCFA 45,4 milliards, à FCFA 52,1 milliards. Cependant, la progression saisonnière des dépôts dans la microfinance observée habituellement après les Fêtes de fin d’année, a été, en 2010, plus faible qu’attendue. Quelques baisses dans certaines institutions ne reflètent pas la tendance générale.
L’évolution des crédits accordés par les banques et les institutions de micro finance ne s’est pas écartée des tendances antérieures. Il n’est pas noté une forte croissance des impayés. Il a été avancé qu’une partie des dépôts opérés dans les structures de collecte illégale aurait été financée à partir de crédits consentis par les banques ou les institutions de micro finance, et détournés de leur objet affiché. Si tel était le cas, les crédits de ce type pourraient rapidement devenir compromis et venir gonfler le montant des créances douteuses des’ institutions agréées. Par voie de conséquence, la liquidité, voire la solvabilité de ces dernières pourrait être affectée. Quoique les crédits accordés à des déposants des structures de collecte illégale ne puissent être facilement repérés et recensés, on n’observe globalement, ni -chez les banques, ni chez les institutions de micro finance, une brusque croissance des concours accordés et des créances douteuses. En revanche, on note dans la micro finance quelques situations contrastées, qui pourraient augurer de difficultés dans le futur pour certaines institutions.
En l’état des informations financières disponibles, l’impact de la crise sur le secteur financier formel devrait être contenu; il pourrait en revanche être plus significatif dans le secteur informel et dans l’économie toute entière.
Le secteur informel de financement de l’économie est largement développé au Bénin (tontines, financements familiaux, communautaires et sur fonds propres). Or les dépôts collectés par les structures illégales semblent provenir essentiellement de ce secteur. En revanche, l’assèchement des liquidités dans le secteur financier informel (qui joue un rôle important dans le financement de l’artisanat, du commerce ou de l’agriculture), ainsi que les pertes subies par une fraction de la population, pourraient provoquer une diminution de la consommation. Les pertes annoncées représentent 5% du PIB. Néanmoins, le montant des fonds transférés par les escrocs hors du Bénin n’est pas connu; possible qu’une part des sommes illégalement collectées soit demeurée sur place (fonds retirés à temps par certains déposants et achat d’actifs par les initiateurs des schémas frauduleux) et que ces avoirs puissent ainsi, pour partie, alimenter la demande intérieure. • Quant à l’impact social de la perte des dépôts détournés, la Mission n’est pas en mesure de l’évaluer. En revanche, la crédibilité des institutions de supervision et de régulation, et au-delà, celle de l’Etat, s’est trouvé entamée.
IV. LE CADRE LEGAL ET REGLEMENTAIRE
Les textes applicables au moment de la survenance des opérations frauduleuses permettaient de sanctionner les comportements frauduleux. Ils ne comportaient des faiblesses ponctuelles que dans deux domaines: la sanction de la collecte illégale de dépôts, et la lutte contre le blanchiment d’argent.
La mission a examiné le cadre légal et réglementaire afin de déterminer si le dispositif en vigueur ne comportait pas des lacunes ayant pu favoriser le développement des activités illégales de collecte de dépôts dans le public. Pour ce faire, dans un délai très bref, la mission a cherché à analyser tant les textes en vigueur, que ceux en cours d’adoption, concernant la BCEAO, la régulation bancaire et des systèmes financiers décentralisés, enfin ainsi la lutte contre le blanchiment des capitaux. A l’issu de cette première analyse, il apparaît que les textes applicables au moment de la survenance des opérations permettaient de sanctionner les fraudeurs, même s’ils comportaient des faiblesses ponctuelles dans deux domaines: la sanction de la collecte illégale de dépôts, et la lutte contre le blanchiment. Quelques améliorations sont donc à apporter au dispositif en vigueur.
La loi bancaire permet d’incriminer la collecte illégale de dépôts en toutes circonstances. La loi bancaire existante (article 67) interdit à toute personne autre qu’une banque, ou une autre institution agrée, de collecter des fonds du public, quel qu’en soit le terme. En revanche, la loi du 8 aoùt1997 portant réglementation des institutions mutualistes ou coopératives d’épargne et de crédit (c’est-à-dire notamment la micro finance) comporte des dispositions plus floues; cependant, la loi bancaire permet d’appréhender toute collecte de dépôts opérée par une institution non agréé quelle qu’elle soit. La loi bancaire communautaire en cours d’adoption par les législateurs nationaux (Cf. articles 67 et 106), reprend le dispositif répressif antérieur, et prévoit que toute collecte de dépôts hors du cadre légal peut être sanctionnée. Notons que la collecte opérée par les structures illégales pouvait être également incriminée sur la base de dispositions du code pénal, notamment l’escroquerie.
Les peines maximales prévues par les différents textes à l’encontre des personnes opérant hors le cadre d’agréments souffrent d’un manque d’harmonisation. Elles sont également peu dissuasives. Les sanctions pénales figurant dans les lois en vigueur, et dans les textes en cours d’adoption, paraissent peu répressives à l’égard de ceux qui collecteraient des dépôts sans être agréés pour le faire. En outre, les sanctions ne sont pas pleinement cohérentes selon les textes. Dans la loi bancaire en cours d’adoption, les contrevenants encourent des peines d’un mois à 2 ans de prison et de FCFA 10 à 100 millions d’amende pour la récidive les peines prévues sont de 5 ans et de 300 millions), et seulement des peines de FCFA 2 à 10 millions dans le projet de loi sur les systèmes financiers décentralisés10. Il serait souhaitable que les peines maximales soient mises en cohérence, et qu’elles soient plus élevées. D’ailleurs, la faiblesse des peines encourues sur la base des textes prudentiels a conduit les Autorités judiciaires béninoises à engager des poursuites à l’encontre des auteurs présumés des fraudes sur des chefs d’escroquerie, et même d’association de malfaiteurs (cette dernière incrimination permettrait d’appliquer des peines criminelles et non plus seulement délictuelles).
Les peines d’amende sont exprimées en francs CFA ; leur portée risque de se trouver amputée en cas d’érosion monétaire. Les amendes sont libellées dans la monnaie de la zone, ce qui les soumet à un risque de dévalorisation, alors qu’elles pourraient être fixées en rapport avec les montants des opérations effectuées de manière illégale.
Les autorités de supervision ont à en référer à l’Autorité judiciaire pour interrompre les activités des entités non agrées et prononcer leur fermeture. Les superviseurs ne disposent d’aucun pouvoir légal pour enjoindre à une structure non agrée de cesser de collecter des dépôts du public et de mettre fin à ses activités.
Le texte visant le financement du terrorisme n’a pas encore été adopté. Le dispositif de lutte anti-blanchiment stricto sensu est conforme aux standards internationaux, mais il n’est pas encore complété par le texte sur la prévention du financement du terrorisme, en cours d’examen par l’Assemblée du Bénin. Cette lacune est un handicap dans la mesure où, faute d’un texte visant le financement du terrorisme, la Cellule nationale de traitement des informations financières (CENTIF) se voit refuser par ses contreparties hors UMOA la conclusion d’accords d’échange d’informations, ou l’adhésion au groupe EGMONT. Dans le cas présent de collecte frauduleuse des dépôts, cela nuit à la recherche des avoirs éventuellement transférés hors de la zone UEMOA.
La loi bancaire ne prévoit pas un secret partagé entre les CENTIF et la CB-UMOA. La loi n’institue pas un secret partagé entre la Commission bancaire de l’UMOA (CB-UMOA) et la CENTIF, ce qui vaut pour les autres pays de l’UEMOA. De la sorte, la CENTIF n’est pas informée des manquements aux obligations de vigilance relevés par la CB-UMOA au cours de ses inspections dans des établissements agréés sur des dossiers individuels, ou des établissements dénommés (la CENTIF est cependant avisée des sanctions prononcées par la CB, tandis que la CENTIF doit remettre périodiquement à la BCEAO un rapport d’information11).
V. LA MISE EN ŒUVRE DU CADRE LEGAL ET REGLEMENTAIRE
Le cadre légal et réglementaire était suffisant pour empêcher le développement d’activités illégales de collecte de fonds. C’est la non-application de certains textes, l’insuffisance de la coopération entre Autorités, mais surtout les réactions tardives de celles-ci, qui ont permis aux structures de collecte illégale de se développer et de prospérer pendant une période de prés de deux ans.
A.La non-application de textes
Des textes prudentiels ont été appliqués tardivement, mais les activités de collecte illégale auraient pu aisément être poursuivies par les Autorités de l’Etat selon le droit commun et sans intervention des superviseurs du secteur financier. La mission a relevé la non-application ou l’application tardive de plusieurs dispositions légales et réglementaires de nature prudentielle relatives à l’activité financière. Néanmoins, la mission tient à souligner, que les structures de collecte illégale des dépôts opéraient à la vue de tous, et qu’elles proposaient des opérations financières si manifestement frauduleuses que leurs agissements tombaient sous le coup des dispositions pénales générales, dont les Autorités judiciaires en charge de la protection de l’ordre public et du respect du droit s’avèrent être les premières gardiennes.
Pour ce qui est de l’application des textes prudentiels relatifs aux activités financières :
- Les banques aux guichets desquelles ont été opérés, sans justification économique, des versements, puis des retraits de gros montants en espèces, n’ont pas adressé de déclarations de soupçon à la CENTIF avant février 2010, alors que des opérations suspectes étaient intervenues depuis au moins fin 200812. Ceci a pu retarder l’action des autorités.
- Pour leur part, les organismes de micro finance, soumis à la législation anti-blanchiment, n’ont fait aucune déclaration à la CENTIF à ce jour.
- Des établissements de crédit ont manqué à leurs obligations d’identification et de connaissance de la clientèle, d’une part en ouvrant des comptes à des clients dont les activités étaient mal identifiées, et d’autre part en permettant que s’opèrent des dépôts, des retraits, ou des virements, sans justification économique, en contradiction avec les dispositions de la loi anti blanchiment.
- La CENTIF, créée par la loi du 31 octobre 2006, n’a été installée dans ses locaux qu’en mai 2009, après nomination de ses membres en 2008, retardant la mise en œuvre du dispositif anti-blanchiment, et la sensibilisation des établissements agréés à leurs obligations en ce domaine.
- De son coté, la CB-UMOA n’a pas encore intégré dans ses missions de vérification sur place les investigations approfondies que requiert l’analyse de la mise en œuvre du dispositif de lutte anti-blanchiment au sein des banques. En tout état de cause, aucune infom1ation sur la non-application des textes n’a été transmise à la CENTIF.
- La limitation des paiements en espèces à FCF A 100 000, instituée par un arrêté du Ministère de l’économie et des finances du 27 février 2003 n’est pas du tout appliquée dans les transactions. Le paiement en numéraire constitue le mode de paiement habituel, notamment dans le secteur informel.
B. Les réactions tardives et la mauvaise coordination entre Autorités
Les Autorités ont agi tardivement, n’ayant pas pris, chacune dans sa fonction, la pleine mesure de son rôle de supervision.
Les Autorités avaient été avisées, au moins dès mi 2009, des opérations de collecte illégale. Selon les témoignages recueillis auprès des associations professionnelles de la banque et de la micro finance, les Autorités (DN-BCEAO et Ministère des Finances) chargées de veiller à la stabilité financière et au respect des activités réglementées, comme la réception de dépôts du public, ont été mises au courant, dès le premier semestre 2009, de l’existence de structures de collecte illégale opérant sur une vaste échelle. Elles ont été informées officiellement de ces circuits illégaux par une lettre du 4 août 2009 de l’Association professionnelle des banques et des établissements financiers à la DN-BCEAO, laquelle a ensuite transmis un rapport au Ministre des Finances. Les autorités auraient également été alertées ultérieurement à d’autres reprises. Ainsi, selon le compte rendu publié par le bulletin mensuel du Consortium ALAFIAI5, les associations professionnelles avaient clairement informé toutes les autorités en charge de la régulation financière lors d’une réunion tenue au ministère de l’économie et des finances le 21 mai 2010. En outre, des communiqués ont été publiés par certains acteursl6. De plus, selon les témoignages recueillis, les structures de collecte illégale opéraient aux yeux de tous. Elles affichaient publiquement la promesse de taux d’intérêt extravagants, lesquels devaient être analysés par tout citoyen éduqué comme constituant le support d’une fraude. Néanmoins, les autorités n’ont pris des mesures d’information du public et de gestion de la crise qu’après le 26 juin 2010.
Une action coordonnée et de vaste ampleur d’information du public aurait dû pourtant être engagée au moins dès l’été 2009. De même, des mesures conservatoires de fermeture des structures opérant illégalement et de blocage de leurs comptes auraient dû intervenir beaucoup plus tôt. .
Les Autorités chargés de la stabilité financière (DN-BCEAO, différents services du Ministère de l’économie et des finances) auraient dû se coordonner pour suivre les activités financières développées dans le secteur informel, et chercher ainsi à appréhender les risques qu’il était susceptible de générer. En effet, s’est développé au Bénin un large secteur financier informel, notamment sous forme de tontines. Celui-ci participe au financement d’activités économiques familiales, artisanales, ou exercées par de petites entreprises et supplée les insuffisances du secteur formel. Néanmoins, le développement dans ce secteur d’agissements frauduleux de grande ampleur est de nature à mettre en péril tant l’épargne publique, que la stabilité de l’ensemble du secteur financier. De ce fait, il est indispensable que les autorités chargées de veiller à la stabilité financière appréhendent les risques qui pourraient apparaître du fait d’opérations menées dans le secteur informel. Or, la DNBCEAO et les services du Ministère de l’économie et des finances ne se coordonnent pas en la matière. Par ailleurs, il ne paraît pas opérant que la Direction des affaires monétaires et financières et la Cellule de surveillance des structures financières décentralisées ne soient pas placées sous la même responsabilité au sein du Ministère de l’économie et des finances.
B. Une insuffisance de moyens
Certains acteurs de la surveillance ne disposent pas des moyens adéquats pour exercer pleinement leurs missions.
La CENTIF est encore en cours de structuration. Au moment des faits, elle n’était pas encore dotée de tous les moyens matériels et humains nécessaires.
La Direction des affaires monétaires et financières ne dispose que d’un cadre pour le service de la monnaie et du crédit, en charge de la surveillance macro économique du secteur financier.
La Cellule de surveillance des structures financières décentralisées compte 25 cadres réunis dans 4 services, avec un service de contrôle sur pièce et sur place de 5 personnes pour surveiller 54 SFD. En l’état, les attributions actuelles de la cellule ne prévoient pas la veille des institutions non agréées. Si le mandat de la cellule devait être élargi à cette mission, ses moyens seraient alors insuffisants.
Tag(s) : #Politique Béninoise
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