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15/07/2013


BENIN: Pour une relecture non opportuniste de la Constitution de la République du Bénin


Par Daniel ATAIGBA

 

La question de la révision  de la constitution de la République du Bénin est revenue à l’ordre du jour. Comme il fallait s’y attendre elle suscite de vifs débats politiques et une controverse juridique.

Sans concertation préalable entre les forces vives de la nation en général et particulièrement, sans un dialogue effectif entre la majorité présidentielle et l'opposition, le Gouvernement a réintroduit à la Représentation Nationale un projet de loi portant révision de la Constitution béninoise du 11 décembre 1990, comportant quatre principales innovations notamment, l’initiative populaire, la création et la constitutionnalisation de la Cour des comptes, la constitutionnalisation de la Commission électorale nationale autonome (CENA) et enfin l'imprescriptibilité des crimes économiques.

Le désir proclamé de la mouvance au pouvoir est, entre autres, de se conformer aux prescriptions de l’UEMOA (en ce qui concerne la création de la Cour des Comptes) et de procéder à la "modernisation" des institutions, modifiant de fait la pratique institutionnelle et politique au Bénin, comme l’attestent par ailleurs les innovations figurant dans le projet de loi. Cependant, elle a de la peine à convaincre une frange importante du peuple, notamment l’opposition et les Organisations de la Société Civile impliquées dans les questions de gouvernance,  du caractère non opportuniste de son projet.

Les précisions du Président de l’Assemblée Nationale et un communiqué de la Présidence de la République diffusée à la Télévision Nationale n’ont pas suffi pour éteindre la préoccupation de ne pas aboutir, à l’issue du processus de la révision de la constitution, à l’instauration au Bénin d’une nouvelle République.

C’est ici que se pose de façon précise, la question de savoir quelles sont les réelles motivations politiques des initiateurs du projet et de façon générale celle de juger quand est ce que des reformes constitutionnelles, surtout celles qui ont une répercussion considérable sur le fonctionnement des institutions et la vie politique, peuvent conduire à l’instauration d’une nouvelle République.

Pour y parvenir il faut interroger l’histoire politique des peuples. Il parait important de mener au préalable un débat sur cette double question. Aujourd’hui, cette double question est fondamentale et supplante toutes les autres en lien avec la révision de la Constitution et quelque ambition pour le développement de notre pays par laquelle on justifie le projet de révision de la Loi Fondamentale.

L’érection d’une nouvelle République, fût-elle suscitée par des reformesconstitutionnelles déterminantes, n’est pas simplement une question académique ; elle n’est pas non plus une question uniquement juridique bien qu’une constitution soit généralement considérée comme la norme juridique la plus élevée dans une nation.

L’instauration d’une nouvelle République, est fondamentalement une question politique. En amont de la création d’une nouvelle République, se trouve la gestion d’une situation politique dont elle est l’issue.

Pour preuve au Bénin, avant l’élaboration de la Constitution du 11 décembre 1990, la Conférence Nationale des Forces Vives de la Nation, intervenue à la suite d’une crise socioéconomique aggravée par la cessation de paiements de l’Etat et l’incapacité totale d’initiatives nouvelles du Parti-Etat (PRPB), avait conclu à la nécessité d’une Nouvelle République, par l’instauration du Renouveau Démocratique.

Le PRPB lui-même avait, en 1989, renoncé à sa propre République en suggérant lors de la réunion conjointe de son Bureau Politique et du Conseil Exécutif (Gouvernement), l’instauration d’un Renouveau Démocratique à la place du Socialisme Scientifique, son idéologie de Gouvernance.

En France en 1958, la Ve République a été la solution politique à la crise politique générée par le problème algérien.

Les divisions de la classe politique française sur la question algérienne et l’absence de majorité à l’Assemblée nationale avaient abouti au blocage des institutions.

La Constitution de la de la Ve République intervint dans ce contexte général difficile lié à l’instabilité gouvernementale chronique de la IVe République et à la situation financière du pays devenue de plus en plus critique.

C’est dans ce contexte que le Parlement votera une loi constitutionnelle modifiant la procédure de révision de la Constitution de la IVe République, prévue par l’article 90 de la Constitution de 1946, jugée trop lente et énonçant cinq principes que le gouvernement doit mettre en œuvre dans une nouvelle Constitution :

  • Le suffrage universel comme la seule source du pouvoir ;
  • le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif doivent être effectivement séparés afin que chacun assume la plénitude de ses attributions ;
  • le gouvernement doit être responsable devant le Parlement ;
  • l’autorité judiciaire doit demeurer indépendante ;
  • la Constitution doit permettre d’organiser les rapports de la République avec les peuples associés.

En revanche et tout récemment en 2008, si la modernisation des institutions françaises qui est une réforme constitutionnelle substantielle, n’a pas généré une nouvelle République, c’est que la volonté politique ne l’a pas accompagné dans cette mutation ; il n’avait pas une raison pour cela.

En effet, parmi les révisions constitutionnelles qui ont transformé la nature du régime de la Ve République, se trouve la révision constitutionnelle, adoptée le 21 juillet 2008  par le Parlement réuni en Congrès à Versailles et promulguée le 23 juillet 2008, qui a modifié 47 articles de la Loi fondamentale adoptée par le peuple français le 4 octobre 1958. Cette réforme a visé en priorité « à renforcer le rôle du Parlement ». Viennent ensuite la rénovation du mode d’exercice du pouvoir exécutif et la garantie de droits nouveaux pour les citoyens. Pour autant, la Ve République est demeurée car plus tôt, il y avait un choix politique, du moins en ce qui concerne la droite: dans son programme de campagne, Nicolas Sarkozy, alors candidat à l’élection présidentielle de 2007, a déclaré, à propos de la modernisation des institutions françaises, que « la Ve République a été créée à un moment où la France traversait l’une des plus graves crises de son Histoire. Ce n’est pas en la démolissant, en inventant une nouvelle République sur laquelle on ne sait rien, que l’on répondra aux difficultés qui sont les nôtres aujourd’hui », avant de conclure : « C’est pourquoi je défendrai la Ve République, tout en changeant la pratique, les comportements, les mentalités. »

L’instauration d’une nouvelle république reste avant tout, une question politique.


Une question politique à régler


On ne peut donc pas nous embarquer dans un processus de révision de la Loi Fondamentale de notre pays avec l’inconnu de la motivation politique.

Pour faciliter un examen serein du projet de loi portant révision de la Constitution de la République du Bénin réintroduit à l’Assemblée Nationale, il faut rechercher, avant toute investigation juridico-académique, une solution politique à la question de la  logique àlaquelle doivent répondre les modifications projetées.

Il incombe aux auteurs et défenseurs du projet de donner des précisions sur la logique àlaquelle répondent leurs reformes.

Il ne leur suffit de dire par exemple : « Toute révision de la Constitution, n’entraine pas nécessairement une nouvelle république », comme s’est contenté de se justifier le Président de l’Assemblée Nationale.

Il faut, au contraire,  déclarer et conclure avec toutes les forces vives de la nation et ceci, dans une démarche consensuelle, par exemple, ceci : « Notre projet de loi vise (ou ne vise pas) à l’instauration au Bénin d’une nouvelle République ».

Pour notre part, certes aujourd’hui notre pays se trouve dans un état de gouvernance sociale, économique et politique difficile, mais nous ne vivons pas pour l’heure, une situation insurrectionnelle, ni une situation de blocage des institutions pouvant appeler l’instauration au Bénin d’une nouvelle République. 

Mais il est nécessaire de s’échanger les points de vue sur l’interrogation partagée par plusieurs citoyens. Ce qui est aussi indispensable, c’est que l’initiative du forum des échanges sur le projet de loi incombe à la mouvance au pouvoir.

Puisque la majorité présidentielle motive son projet par un protocole portant partenariat politique qui a été signé le 17 Mars 2006 entre le candidat Yayi Boni et le groupe ABN (Alliance pour un Bénin Nouveau) comprenant la RB, le PSD et le MADEP, stipulant entre autres, d’"évaluer la Constitution du 11 décembre 1990", elle devrait, à la place des marches populistes de "soutien" à son projet qu’elle organise déjà par ci ou par là, convoquer une conférence politique des parties au protocole, de tous autres acteurs politiques et des activistes de la Société Civile pour livrer par une proclamation de foi, sadéclaration officielle sur le sujet et rechercher le consensus en cas de divergence. Le consensus n’a-t-il pas, selon la jurisprudence constitutionnelle, valeur consensuelle au Bénin,? Il faut toujours le rechercher.

L’issue de cette conférence politique, après une évaluation scientifique et objective de la Constitution du 11 Décembre 1990 (avec la participation effective des centrales syndicales, des représentants dûment mandatés des entités religieuses, des cercles philosophiques, des Associations de la société civile actives dans les domaines de la gouvernance), situera le peuple sur les réelles motivations des auteurs et défenseurs du projet de révision ou pourra démarquer les différents protagonistes.

Conséquemment, le risque de perturbations sociales que susciterait le projet de révision sera éloigné, comme cela l’a été au cours du deuxième mandat du Président Kérékou oùdes lobbies s’étaient organisés pour demander une révision de la Loi Fondamentale, de sorte à permettre au " Général-Président " de briguer un troisième mandat. Les citoyens ont dû s’organiser pour protester contre le projet, avec l’impact de la campagne "Touche pas à ma Constitution", et empêcher ledit projet de voir le jour, sans confrontations perturbant l’ordre public.

En attendant cette conférence politique, il convient de se donner un code de conduite dont les éléments principaux doivent être de :

-      préserver réellement les acquis de la Conférence Nationale ;

-      ne pas surcharger le texte de la Constitution par démagogie.


Préserver les acquis de la Conférence Nationale


Pour préserver les acquis de la Conférence Nationale et sauvegarder la Constitution du 11 décembre 1990, il ne suffit pas de maintenir dans le nouveau texte et pour la forme les cinq principaux principes qui l’ont fondée, notamment:

ü  l’état de droit et le pluralisme politique intégral,

ü  la nature républicaine et la laïcité de l’Etat,

ü  le mandat présidentiel de cinq (05) ans renouvelables une fois, 

ü  la limite d’âge de quarante (40) ans au moins et soixante dis (70) ans au plus pour tout candidat à l’élection présidentielle,

ü  le type présidentiel du régime politique au Bénin.

Il faut aussi et surtout éviter d’y introduire des dispositions qui peuvent compromettre ces fondamentaux, comme l’initiative populaire.

L’initiative populaire législative directe introduite dans les articles 4 et 105 nouveaux est une logique de la modification faite dans le Préambule au sujet de l’instauration d’unedémocratie participative.


Cette innovation peut à vue d’œil paraitre un progrès démocratique dans la mesure où ldémocratie participative est une forme de partage et d'exercice du pouvoir, fondée sur le renforcement de la participation des citoyens à la prise de décision politique.


Mais dans les conditions sociopolitiques d’analphabétisme généralisé et de déficit de la culture citoyenne de certains "intellectuels" que sont les nôtres, conditions aggravées par le chômage des jeunes diplômés en quête d’insertion professionnelle, l’initiative populaire sera un instrument aux mains de politiciens dont le mode d’organisation et de représentation du peuple est basé sur le clientélisme politique et l’octroi de provendes. L’initiative populaire ne sera plus ni moins qu’une transposition des marches populistes en pétitions apocryphes. Elle ne peut conquérir ses lettres de noblesse avec la propension actuelle de l’Exécutif à l’hégémonisme.

Du reste, du moment où le texte constitutionnel en définit la valeur quantitative, à raison d’au moins mille (1000) personnes par département (Voir Article 195 nouveau), il se doit d’encadrer les modalités de l’exercice de ce droit par les citoyens.

L’initiative populaire ne doit pas être laissée aux partis politiques. Ceux-ci se retrouvent dans l’Exécutif et dans le Législatif qui détiennent déjà l’initiative des Lois.

Le concept politique de démocratie participative s'est développé dans le contexte d'une interrogation croissante sur les limites de la démocratie représentative, du fait majoritaire, de la professionnalisation des politiciens et de l'« omniscience des experts et démarcheurs politiques». Ainsi s'est affirmé l'impératif de mettre à la disposition des citoyens les moyens de débattre, d'exprimer leur avis et de peser dans les décisions qui les concernent.

Cette nécessité de revitaliser la démocratie s'appuie donc sur un rôle et un pouvoir nouveaux dévolus aux citoyens et à leurs organisations, en un mot à la Société Civile. Elle s'appuie, comme l'exprimait le philosophe pragmatiste John Dewey[1], sur une « citoyenneté active et informée » et sur la « formation d'un public actif, capable de déployer une capacité d'enquête et de rechercher lui-même une solution adaptée à ses problèmes ».

Cela suppose qu’il faut, d’abord avant la reforme constitutionnelle de l’initiative populaire, régler au Bénin la problématique du cadre juridique des Organisations de la Société Civile, de leur apolitisme et indépendance, de leurs droits et de leurs rapports avec les organisations politiques. Ce qui n’est pas chose aisée pour se précipiter.

Il nous semble plus réaliste d’améliorer l’organisation décentralisée de la République en implémentant l’initiative populaire à la base, au niveau local ou communal par entre autres, l’accord aux électeurs de chaque collectivité locale d’un droit de pétition pour saisir une assemblée territoriale, l’instauration du référendum territorial et l’instauration du budget local participatif conférant une « autonomie financière » aux collectivités territoriales. Par ce budget local participatif, les priorités budgétaires du territoire sont déterminées en associant les citoyens à leur définition. Les habitants sont invités à se réunir par quartier pour définir ce qu'ils considèrent comme les projets prioritaires à financer, puis élisent des délégués qui siègent au Conseil du Budget Local Participatif (réuni périodiquement) pour finaliser la synthèse des propositions et négocier avec l'administration municipale.

Sur un autre plan, l’ajout liberticide (« le respect de la continuité du service public… la liberté du travail... la sécurité de la Nation et la santé des populations ») à l’article 31 nouveau qui vient compromettre l’exercice du droit de grève se trouve en contradiction avec l’Etat de Droit qui doit le garantir. Cet ajout reprend l’une des dispositions de la proposition de loi portant exercice du droit de grève que les organisations syndicales querellées, proposition de loi qui n’a pas pu encore aboutir.

Il est de trop dans la constitution et vient interdire à la majorité des travailleurs un droit constitutionnel qu’est celui de la grève et reste contraire aux principes de l’OIT en la matière.

Aucune restriction ne peut tempérer dans la Constitution un droit constitutionnel. Toute restriction ne peut intervenir que dans une loi ordinaire. D’où la norme constitutionnelle consacrée, « Le droit de grève s’exerce dans les conditions définies par la loi » (ou « 7. Le droit de grève s'exerce dans le cadre des lois qui le règlementent », cf. Préambule de la Constitution Française du 27 octobre 1946, partie intégrante de la Constitution de 1958).

Le renvoi au domaine de la réglementation du droit de grève, est d’ailleurs confirmée par les articles 98 anciens et nouveaux de la Constitution : « La loi détermine les principes fondamentaux: …du droit du travail, de la sécurité sociale, du droit syndical et du droit de grève…»

 

Pour anticiper sur cette loi ou sur tout texte règlementaire en la matière, il faut préciser que le droit de grève ne peut être restreint que pour des fonctionnaires qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’Etat (les cadres dirigeants des Hauts Emplois Techniques ou Politiques) ou dans les services essentiels au sens strict du terme, c’est à dire les services dont l’interruption mettrait en danger, dans l’ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne.

Même dans l’hypothèse d’une crise nationale aiguë, les restrictions au droit de grève ne sauraient être justifiées que si cette crise est constatée par voie constitutionnelle (des circonstances exceptionnelles donnant lieu à la proclamation de l’état d’urgence) et pour une durée limitée, dans la mesure nécessaire pour faire face aux évènements.

Par ailleurs les restrictions au droit de grève font appel :

-       à l’assurance d’un service minimum strictement conçue pour la sauvegarde de la vie, la sécurité ou la santé de la personne et dont le contenu est arrêté d’accord parties;

-      à l’instauration de garanties compensatoires pour le traitement des revendications des travailleurs, par exemple de procédures de conciliation, de médiation ou d’arbitrage recueillant la confiance des intéressés.

 

Ne pas surcharger le texte de la Constitution par démagogie


Il ne parait pas utile de faire figurer certains amendements comme de nouvelles normes constitutionnelles. Leur introduction dans la Loi Fondamentale participe beaucoup plus de considérations propagandistes que de modernisation de la constitution. Il en est ainsi de :

ü  la constitutionnalisation de la Commission Electorale Nationale Autonome (CENA) et de Liste Electorale Permanente Informatisée (LEPI),

ü  l’imprescriptibilité  des crimes économiques,

ü  la rétroactive de la  loi pénale est en ce qui concerne cette infraction.

« La CENA est un organe technique permanent chargée de la préparation, de l’organisation, du déroulement, de la supervision, de la centralisation des élections nationales, locales et du référendum. Elle proclame les résultats provisoires des élections législatives, locales et du référendum ». Elle trouve sa place respectable dans le Code Electoral.

De même, du fait de « l’opposition fondamentale à tout régime politique fondé sur l’achat de conscience, la corruption, la concussion… » affirmée par la Constitution,  le Code de Procédure Pénale offre un cadre approprié pour l’imprescriptibilité, la rétroactivité des crimes économiques.


CONCLUSION


La constitution est un ensemble des textes fondamentaux juridiques qui définit les différentes institutions composant l’État, règle les rapports entre gouvernants et gouvernés, et détermine l'organisation des pouvoirs publics.

Si le principe de l’existence d’une Constitution est vite accepté, son élaboration ou sa modification n’est pas pour autant aisée. En effet la Constitution se fonde non seulement sur les valeurs,  les  références sociales et les croyances durables qui incitent à agir, mais aussi sur les préoccupations politiques, économiques, juridiques et culturelles que les populations concernées veulent voir réglées par une gouvernance appropriée dont elle établit les principes.

Il est souvent difficile d’aboutir à des normes communes ou valides pour la diversité des populations. La loi de la majorité d’une mouvance obtenue à la suite de l’élection de l’Assemblée constituante ou nationale appelée à statuer sur l’élaboration ou sur la révision, ne peut être appliquée sans discernement dans le choix des dispositions de la Loi Fondamentale. Les islamistes de l’Egypte ou de la Tunisie, malgré leurs succès électoraux, ont de la peine, contre leur croyance, à proclamer la Loi canonique islamique (La charia) pour régir la vie religieuse, politique, sociale et individuelle, de ces États dont on ne peut nier l’essence arabo-musulmane.

Pour ces raisons, pour sa relecture non opportuniste, il est nécessaire de protéger la Constitution des modifications de circonstance et de la violation des principes qu’elle définit.

La Constitution doit bénéficier d’une protection politique, notamment par tous les partis politiques et le contrôle mutuel des différents pouvoirs publics (exécutif, législatif, judiciaire) pour éviter des modifications au gré des circonstances ou en fonction d’intérêts fluctuants.

De leur coté, les citoyens doivent exercer leur droit de résistance contre toute initiative de révision jugée inacceptable et des atteintes injustifiées à la Constitution.

 

                                                                     Fait à COTONOU, le 14 Juillet 2013

                                                                     Daniel ATAIGBA

                                                 Ingénieur des systèmes d’Emploi et de Formation

                                                    Tel : 66 09 80 82 /95 58 54 02/90 91 21 97

                                                           danielataigba@gmail.com

 



[1]John Dewey, Le Public et ses problèmes, Paris, Publication de l'université de Pau/Farrago, 2003.

 

 
  
 
  
  
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