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Le Fonds Monétaire International a livré son verdict. Invitée par le Chef de l’Etat pour mener une enquête indépendante sur l’affaire ICC Services, la mission du FMI qui a séjourné dans notre pays du 10 au 14 septembre 2010 a déposé un rapport accablant sur le fonctionnement global non seulement de l’Etat mais aussi des institutions financières, de la société civile et le laxisme des citoyens.
« La tolérance, sur une période relativement longue, d’une violation aussi flagrante des lois et des règlements par les promoteurs des actes illégaux et frauduleux suggère’ que les diverses parties concernées, l’État et ses démembrements, les institutions financières légalement constituées, la société civile et les populations- ont une tolérance élevée pour ‘des écarts aux lois et règlements », indiquent les espères du FMI qui ajoutent : « La fraude s’est développée dans le secteur financier informel à partir de structures de collecte non agréés. La surveillance de leurs activités n’entrait pas le champ de compétence explicite d’une autorité de supervision du Bénin, dont aucune ne pouvait prononcer de sanctions à leur égard.»
 Ainsi donc, aucune autorité financière légale ne pouvait prononcer de sanction sans tomber sous le coup de la loi. Selon les experts du FMI, aucune institution béninoise de supervision « ne disposait par elle-même du pouvoir d’interrompre leurs activités, ou de prononcer leur fermeture ».
Néanmoins, ils situent les responsabilités en soulignant que « les Autorités chargées de la stabilité financière (DN-BCEAO, différents services du Ministère de l’économie et des finances) auraient dû se coordonner pour suivre les activités financières développées dans le secteur informel, et chercher ainsi à appréhender les risques qu’il était susceptible de générer ».
Si les estimations des fonds spoliés restent encore floues, les déclarations sur base volontaire reçues par le Ministère de l’économie et des finances, indiquent que le montant s’élève à environ 155,6 milliards de FCFA, pour 149 639 déposants recensés.
Mais d’autres calculs permettent à la Mission du FMI de réviser ces montants à la baisse. Nous vous livrons aujourd’hui l’intégralité de la première partie de ce minutieux rapport qui fait le point de la catastrophe.
 
Par Olivier ALLOCHEME
 
Le présent rapport contient des conseils techniques fournis par les services du Fonds monétaire international (FMI) aux autorités d’un pays membre (le (« bénéficiaire de l’AT »), en réponse à leur demande d’assistance technique. Ce rapport (dans sa totalité, en partie ou sous une forme résumée) peut être communiqué par le FMI aux administrateurs du FMI et à leurs services, ainsi qu’aux autres organismes et entités du bénéficiaire de l’AT et, à leur demande, aux services de la Banque mondiale et aux autres fournisseurs d’assistance technique et bailleurs de fonds dont l’intérêt est légitime, sauf si le bénéficiaire de l’AT s’y oppose explicitement (voir http://www.imf. org/external/np/pp/eng/2009/040609.pdf, Operational Guidelines for the Dissemination of Technical Assistance Information à l’adresse disponible en anglais uniquement). La communication du présent rapport (dans sa totalité, en partie² ou sous une forme résumée) en dehors du FMI, à des parties autres que les organismes et entités du bénéficiaire de 1 ‘ AT, les services de la Banque mondiale et les autres prestataires d’assistance technique et bailleurs de fonds dont l’intérêt est légitime, requiert le consentement explicite du bénéficiaire de l’AT et du Département des marchés monétaires et de capitaux du FMI.
Préface
En réponse à la requête du Président de la République Son Excellence Dr. Boni Yayi, une mission d’assistance technique du département des marchés monétaires et de capitaux du Fonds monétaire international a séjourné à Cotonou du 10 au 24 septembre 20101. L’objet de cette mission a été d’accompagner les autorités dans les efforts engagés pour faire face à la crise créée par la faillite de structures illégales de collecte d’épargne auprès du public.
La mission a centré ses travaux sur l’identification, en étroite coopération avec les autorités, des vulnérabilités au niveau des trois sphères que sont (i) le cadre légal et réglementaire, (ii) les institutions, et (iii) les comportements des agents sociaux et l’interaction des institutions et leur rapports aux acteurs sociaux qui a permis la naissance et le développement sur une longue période des activités illégales de collecte de dépôts du public et la lenteur de la réaction des autorités de contrôle. La mission a été reçue par son Excellence Dr. T. Boni Yayi, Président de la République. Elle aussi rencontré leurs excellences M. Pascal I. Koupaki, Ministre d’État, Ministre de la Prospective, du Développement, de l’Évaluation des Politiques Publiques et de la Coordination de l’Action Gouvernementale, Président du Comité de Crise, M. Idriss Daouda, Ministre de l’Économie et des Finances, Mme Reckya Madougou, Ministre de la Microfinance et de l’emploi des jeunes et des femmes, le Comité de Suivi et la Commission d’Enquête Judiciaire constitués pour appuyer le Comité de Crise, ainsi que des hauts fonctionnaires de ces départements ministériels. La mission a aussi tenu des séances de travail avec M. Alain F. Koutangni, directeur national de la BCEAO et avec ses collaborateurs. Elle a par ailleurs pu avoir des échanges avec des représentants des banques et établissements financiers, et des institutions de microfinance. La mission s’est chevauchée avec la mission de revue de l’accord ECF du département Afrique du FMI. La mission souhaite exprimer ses remerciements aux autorités pour la chaleur de l’accueil et la coopération exemplaire qu’elle trouvées auprès de tous ses interlocuteurs.
RESUME DES PRINCIPALES CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
La mission a conduit ses travaux en concentrant ses efforts sur la compréhension du cadre légal et réglementaire régissant les structures exerçant des activités financières, les institutions ayant pour mission de veiller à la protection de la société et de l’économie dans l’exercice de leur responsabilité lors de l’autorisation et du suivi des activités de ces structures et l’interaction entre ces institutions dans l’exercice de leurs missions respectives. Dans l’examen de ces trois sphères, la mission a tenté de comprendre comment les initiateurs des montages frauduleux ont pu opérer pendant une période suffisamment longue pour leur permettre de causer des dommages de l’ampleur constatée. Ce faisant, la mission a été guidée par le principe que la responsabilité des autorités de régulation et de contrôle est de veiller à la protection des déposants et à la préservation de la stabilité du système financier.
La mission a examiné les lois suivantes: la loi bancaire, celle en vigueur ainsi que celle adoptée par le Conseil des Ministres de l’UEMOA et en cours d’adoption par les pays membres, la loi portant réglementation des institutions mutualistes ou coopératives d’épargne et de crédit et la loi relative à la lutte contre le blanchiment des capitaux. La mission a également passé en revue les textes réglementaires, portant application de ces lois qu’elle a pu obtenir. Ces lois et règlements et les dispositions incluses dans les mises à jour en cours d’adoption fournissaient aux régulateurs une assez bonne base pour prévenir ou mettre un terme aux escroqueries qui ont causé cette crise. En plusieurs points, cependant, leur efficacité dans l’aide à la protection de la société contre des actes crapuleux de nature à causer des préjudices graves à la société pourrait être renforcée. Nous avons noté des améliorations possibles notamment dans trois domaines: (i) la définition de l’activité de collecte de l’épargne transformable par divers moyens comme un monopole des institutions financières avec des dispositions donnant aux régulateurs le pouvoir de faire respecter ce monopole et de mettre effectivement un terme aux activités de tout contrevenant, (ü) l’autorité donnée aux régulateurs de conduire efficacement une résolution de crise (iii) l’adoption de sanctions pénales plus dissuasives contre les contrevenants aux dispositions des lois financières et (iv) l’inscription dans la loi ou le règlement de dispositions permettant aux institutions de se renforcer mutuellement dans l’exécution de leurs missions, notamment par l’inclusion de dispositions rendant possible et obligatoire la communication des informations pertinentes aux institutions qui en ont besoin dans l’exercice de leur mission.
Le cadre d’échange éventuel d’informations entre les institutions de surveillance n’a pas permis la détection précoce et l’arrêt des violations de la loi et l’élimination des menaces contre le public et les institutions financières liées à ces violations de la loi. De nombreuses institutions concourent à faire respecter les lois et règlements régissant les activités financières. Les différents services de sécurité, les régies financières, la BCEAO et la Commission bancaire, et plusieurs autres services de l’État interviennent, à des degrés divers, dans le traitement de l’autorisation d’exercer, le suivi des activités, l’appui au développement oui et le contrôle des structures menant des activités financières déclarées dans leur objet et engagées postérieurement à l’autorisation d’exercer. La mission a noté que nombre de ces institutions ne peuvent pas avoir ignoré les opérations des initiateurs des activités illégales et frauduleuses.
En outre, des services de l’Etat, même alertés par des institutions régulières affectées par les activités illégales semblent avoir exclusivement traité les alertes reçues à la lumière du champ spécifique de leur mission propre, sans considération des relations avec les missions d’autres services de l’État. Enfin, nombre d’institutions de l’État, investies de missions éminentes de protection de la société, ne disposent pas de ressources en adéquation avec la pleine prise en charge de ces missions. Il apparait donc clairement un besoin de renforcement des moyens et de la coopération entre les services, y compris la CENTIF, la BCEAO et la Commission bancaire.
L’environnement social et humain a aussi permis aux activités illégales et frauduleuses de prospérer sous les multiples radars pourtant mis en place par les régulateurs. Les appels à l’épargne publique semblent avoir utilisé ouvertement toutes les voies de communication. La presse écrite et audio-visuelle aurait servi de véhicules pour permettre aux premiers initiateurs de sortir de la communauté qui leur a permis de démarrer leurs activités et d’atteindre une cible beaucoup plus large dans la population. La tolérance, sur une période relativement longue, d’une violation aussi flagrante des lois et des règlements par les promoteurs des actes illégaux et frauduleux suggère’ que les diverses parties concernées, l’État et ses démembrements, les institutions financières légalement constituées, la société civile et les populations- ont une tolérance élevée pour ‘des écarts aux lois et règlements. Le besoin d’une campagne de sensibilisation et d’éducation de la population est en conséquence une condition sine qua non d’une prévention ou au minimum de la réduction du risque d’occurrence de fraudes financières graves.
La mission recommande, dans la résolution de la crise, d’accorder une grande attention aux aspects suivants: (i) mettre à contribution toutes les institutions pouvant concourir à l’identification de toutes les structures impliquées dans les fraudes et articuler l’ensemble des lois et règlements permettant l’éradication du mal et mettant l’État à l’abri de poursuites éventuelles pour son implication dans la résolution de la crise, (ii) évaluer avec la plus grande exhaustivité les préjudices financiers causés au public et le patrimoine des fraudeurs, et (iii) conduire l’indemnisation des victimes dans des conditions présentant des garanties de crédibilité et d’équité incontestables.
PLAN D’ACTION POUR LA MISE EN ŒUVRE DES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS DE LA MISSION
I. Introduction
1. Le Bénin a mis en œuvre des politiques macroéconomiques et de réformes structurelles appuyées par le Fonds monétaire dans le cadre de la Facilité élargie de crédit (FEC). Dans ce contexte des progrès sensibles ont été accomplis dans la voie de la stabilisation macroéconomique, tandis que les réformes structurelles ont connu des avancées beaucoup plus modestes. Le dernier accord au titre de la FEC a été approuvé le 14 juin 2010 lors de la conclusion des discussions au titre de 1’Article pour l’année 2010 par le Conseil d’Administration du Fonds monétaire.
2. La mission chargée de mener les discussions au titre de l’Article 4 pour l’année 2010 a relevé quelques améliorations dans les indicateurs prudentiels des institutions financières en 2009 et noté l’impact positif attendu de du relèvement du capital demandé dans l’UEMOA avant la fin 2010. Il demeure que plusieurs institutions continuent de souffrir de faiblesses importantes. Une meilleure évaluation de ces faiblesses pourra être conduite par la mission PESF programmée pour l’exercice 2012. Par ailleurs, la mission avait rapporté l’existence d’un nombre élevé et croissant d’institutions qui, faisant fi de la réglementation relative à la collecte de fonds auprès du public, montaient des mécanismes de fraude de type Ponziqui avaient pour effet de divertir les dépôts du système financier agréé. La structure mère de ces institutions s’est effondrée causant faisant ainsi monter la tension sociale.
3. La présente mission répond à la demande adressée par les Autorités au Fonds monétaire et à la Banque mondiale. Elle a été chargée d’évaluer (i) l’ampleur de la crise causée par la faillite des institutions non agréées de collecte de dépôts, et (ii) les risques de contagion au niveau du système financier, et de proposer un plan d’action conservatoires pour contenir la crise. Il est entendu que l’appui du Fonds monétaire à mise en place de mesures de moyen termes destinées à prévenir la répétition de crises de cette nature ou à tout le moins de permettre leur détection rapide en vue de leur éradication, pour se faire dans le cadre d’une mission de suivi qui pourrait prendre en place dans quelques mois. Le travail d’une telle mission ne se faire efficacement qu’avec la participation totale des institutions de l’UEMOA concernées par le système financier.
4. Le rapport présente en sa seconde section les acteurs du secteur financier, tente de donner une évaluation de l’ampleur de la fraude en sa section trois, examine la cadre légal et réglementaire régissant le secteur financier dans la section quatre, discute le respect de la loi et du règlement par les acteurs en section cinq et offre quelques recommandations dans la section six.
II. Les acteurs
La fraude s’est développée dans le secteur financier informel à partir de structures de collecte non agréés. La surveillance de leurs activités n’entrait pas le champ de compétence explicite d’une autorité de supervision du Bénin, dont aucune ne pouvait prononcer de sanctions à leur égard.
De manière schématique, les compétences des Autorités du Bénin en matière de supervision du secteur financier se répartissent de la manière suivante:
- Sur la stabilité financière: la BCEAO et le Ministre de l’économie et des finances.
- Sur la surveillance des établissements de crédit agréés (banques et établissements financiers) : la BCEAO et la Commission Bancaire de l’UMOA (CB-UMOA).
- Sur la surveillance des institutions de microfinance: le Ministre de l’économie et des finances (Cellule de surveillance des structures financières décentralisées). Notons qu’après promulgation au Bénin de la loi communautaire portant réglementation des systèmes financiers décentralisés, la BCEAO et la CB-UMOA disposeront également de la capacité d’opérer des contrôles sur les institutions les plus importantes, après information du Ministre de l’économie et des finances.
- La lutte anti-blanchiment : la Cellule nationale de traitement des informations financières du Bénin (CENTIF) collecte les déclarations de soupçons et les renseignements auprès des établissements assujettis. Le contrôle du respect des obligations en la matière est du ressort de chaque autorité de supervision compétente (CB-UMOA, Ministre des finances).
Pour ce qui est du pouvoir de sanction:
- La CB-UMOA dispose du pouvoir de prononcer des sanctions disciplinaires à l’encontre des établissements de crédit agréés relatives au manquement aux règles qui leur sont applicables. Le Ministre des finances dispose également de pouvoirs propres, après avis conforme de la CB-UMOA (suspension et limitation d’activité…. ).
- A l’égard des systèmes financiers décentralisés, le pouvoir disciplinaire appartient au Ministre.
- La décision de supprimer l’autorisation d’exercer accordée à un établissement agréé appartient à l’autorité de contrôle, avec pour les établissements de crédit l’intervention du Ministre des finances.
- En revanche, la décision de fermeture d’une entité non agrée n’appartient pas en l’état à une autorité de supervision mais relève de l’Autorité judiciaire.
- De même, la sanction des personnes agissant hors agrément appartient à l’Autorité judiciaire, laquelle peut, soit se saisir elle-même, soit être saisie par une des autorités de contrôle.
- L’exécution forcée des mesures de fermeture, que ce soit pour un établissement préalablement agréé ou non, appartient à l’Autorité judiciaire.
Les structures de collecte illégale s’étaient constituées sous différentes formes juridiques: organisation non gouvernementale, association loi 1901, société à responsabilité limitée, société anonyme. Ces structures, qui avaient pris diverses dénominations, n’affichaient pas comme objet principal la collecte de l’épargne. Aucune ne disposait d’un agrément comme établissement du secteur financier.
Ces structures exerçaient donc une activité financière illégale, participant du secteur informel; elles n’étaient soumises à aucun contrôle formalisé de la part d’une autorité de supervision, dont aucune ne disposait par elle-même du pouvoir d’interrompre leurs activités, ou de prononcer leur fermeture. Il faut noter que le secteur financier relevant de l’informel est très développé au Bénin (notamment par le biais de tontine). Ceci peut expliquer que le public se soit montré facilement réceptif à une activité de collecte des dépôts de grande ampleur, développée hors établissements agréés.
Tag(s) : #Politique Béninoise
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