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Décision de la cour constitutionnelle: Revirement jurisprudentiel au Bénin
La Cour constitutionnelle de Maître Robert Dossou continue de surprendre !
Cette décision du 8 janvier 2009 pose à notre avis, des questions fondamentales que nous nous permettrons de commenter vu l’intérêt que cela suscite à notre jeune démocratie. Nous essayerons d’en faire une analyse objective puis un examen critique.
Analyse objective de la décision DCC 09-002
Après avoir déterminé l’objet du litige déféré devant la haute juridiction et le contenu de la décision, nous présenterons son intérêt pour la démocratie béninoise.
Objet du litige et contenu de la décision
Comme on en a l’habitude depuis 1990 au lendemain des élections, certains citoyens et honorables députés non contents de l’élection des 6 députés de l’Assemblée Nationale au sein de la Haute Cour de Justice effectuée par l’Assemblée Nationale le vendredi 19 décembre 2008 ont, en vertu des articles 3, 122 de la Constitution du 11 décembre 1990 et 24 de la loi organique de la Cour Constitutionnelle, saisi la Cour Constitutionnelle en vue de déclarer l’élection des 6 députés devant siéger à la Haute Cour de Justice contraire à la Constitution. Selon les requérants, cette élection ne tient pas compte de la configuration politique de l’Assemblée Nationale et devrait se faire selon «le principe de la proportionnelle».
Selon la Cour Constitutionnelle dans sa décision DCC 09-002 du 8 janvier 2009, «l’affirmation de la création d’un Etat de droit et de démocratie pluraliste suppose, entre autres, la garantie des droits de la minorité et la participation de tous à la gestion des affaires publiques ;
Que ce droit se traduit au sein de l’Assemblée Nationale par le respect de sa configuration politique, reflet des deux composantes que sont la majorité et la minorité parlementaire, et ce quelque soit le nombre de groupes parlementaires composant l’une ou l’autre de ces deux catégories ;
Que la prise en compte de cette configuration politique implique la répartition proportionnelle dans la désignation des députés appelés à représenter l’Assemblée Nationale en tant que Corps, à animer ses organes de gestion ou à siéger au sein d’autres institutions de l’Etat ;
Qu’en conséquence la désignation de l’Assemblée Nationale en sa séance du 19 décembre 2008 des 6 députés membres de la Haute Cour de Justice est contraire à la Constitution ;
Que le choix des députés appelés à représenter l’Assemblée Nationale en tant que Corps, à animer ses organes de gestion ou à siéger au sein d’autres institutions de l’Etat, doit se faire selon le principe à valeur constitutionnelle de la représentation proportionnelle majorité/minorité ;
Que la désignation par l’Assemblée Nationale des 6 députés membres de la Haute Cour de Justice doit être effective le 15 janvier 2009 au plus tard».
Même si cette décision du 8 janvier 2009 est apparue dans un contexte politique très controversé, la décision DCC 09-002 porte des intérêts pour la marche démocratique en cours depuis l’historique conférence nationale des Forces Vives de la Nation du Bénin.
Intérêts de la décision pour la démocratie béninoise
Selon Mathias Daval1 «le fondement de la démocratie est la règle de la majorité».Quant à Tocqueville, il ajoute que «L’Empire moral de la majorité se fonde en partie sur cette idée qu’il y a plus de lumières et de sagesse dans beaucoup d’hommes réunis que dans un seul, dans le nombre des législateurs que dans le choix. C’est la théorie de l’égalité appliquée aux intelligences». Cette théorie toujours d’actualité a été pondérée par d’autres notions qui renforcent la démocratie moderne.
En effet, s’il est vrai que la règle de la démocratie exige que la majorité décide et que la minorité s’incline2, il est aussi vrai que la règle de la majorité, en elle-même, n’est pas automatiquement démocratique. Personne par exemple ne peut appeler un système équitable ou juste s’il permet à 51% de la population d’opprimer 49% au nom de la majorité. C’est pourquoi, la nouvelle tendance dans les démocraties modernes est de garantir le droit de la minorité tout en sauvegardant le droit de la majorité. Ce principe de la règle de la majorité et des droits de la minorité caractérise toutes les démocraties modernes, quelles que soient leurs histoires, leurs cultures, leurs populations et leurs économies.
Ce faisant, la règle de la majorité doit être accompagnée de garanties des droits humains qui à leur tour, servent à protéger les droits des minorités et des dissidents - qu’ils soient ethniques, religieux, ou de simples perdants d’un débat politique.
Les droits des minorités ne dépendent pas de la bonne volonté de la majorité et ne peuvent pas être éliminés par le vote de la majorité. Les droits des minorités qui découlent des droits de tous les citoyens sont normalement protégés par les institutions démocratiques. C’est ce que semblent dire nos 7 sages dans leur deuxième décision de l’année 2009. L’analyse de la décision DCC 09-002 montre clairement et cela pour la toute première fois dans le droit positif béninois, la consécration de la garantie des droits de la minorité au niveau de l’Assemblée Nationale du Bénin. Selon le dispositif de la décision, la Haute Juridiction a dit et jugé «Que le choix des députés appelés à représenter l’Assemblée Nationale en tant que Corps, à animer ses organes de gestion ou à siéger au sein d’autres institutions de l’Etat, doit se faire selon le principe à valeur constitutionnelle de la représentation proportionnelle majorité/minorité».
Sans déjà suscité le débat actuel posé par la doctrine selon laquelle les revirements jurisprudentiels sont rétroactifs, nous pouvons affirmer selon cette nouvelle jurisprudence du 8 janvier 2009 que l’actuel bureau de l’Assemblée Nationale est contraire à la Constitution dans la mesure où au moment de sa mise en place aucun membre de la minorité parlementaire n’a pu obtenir une place sur les 7. Deux tendances en accord ont pris la totalité des postes privant, de ce fait, la minorité parlementaire d’alors. Et pourtant selon la décision DCC 03-117 du 10 juillet 2003, le juge constitutionnel de 2003 ainsi que celui de 2007 avait dit et jugé que cette élection est conforme à la Constitution.
C’est le cas également du choix par le bureau actuel de l’Assemblée Nationale des 4 membres de la Cour Constitutionnelle où la minorité constituée de 3 sur 4 n’a pu obtenir satisfaction. Si dans tous ces cas, les différentes Cours Constitutionnelles avaient toujours dit et jugé que c’est conforme à la Constitution, nous sommes, cette fois-ci, dans le cas d’un revirement de jurisprudence. Pour nous, ce revirement jurisprudentiel constitue une avancée dans notre démocratie et doit être salué. C’est fini donc les transactions, les négociations, la corruption parlementaire3 et le débauchage tous azimuts que nous observons au niveau de l’hémicycle lorsqu’il s’agira d’effectuer des choix des députés appelés à représenter l’Assemblée Nationale en tant que Corps, à animer ses organes de gestion ou à siéger au sein d’autres institutions de l’Etat. Si nous savons que la majorité parlementaire d’aujourd’hui peut être minorité parlementaire demain, l’on ne peut que saluer le courage et la pertinence de cette décision du 8 janvier 2009.
Bien que cette jurisprudence est à saluer, il n’en demeure pas moins qu’il s’agit d’un revirement qui est une source d’insécurité juridique. Aurions-nous une autre Cour Constitutionnelle qui reviendrait sur cette décision en déclarant contraire à la Constitution, l’imposition faite à la majorité d’accorder un droit à la minorité dans la mise en place du bureau de l’Assemblée par exemple ? Cette question est d’importance ce qui justifie un examen critique de cette décision du 8 janvier 2009.
Examen critique de la décision DCC 09-002
Ici, il s’agira pour nous de faire le point sur les éléments de comparaison et de donner une position sur la question.
Eléments de comparaison
La décision DCC 002 du 8 janvier 2009 contredit toutes les jurisprudences de la Cour en la matière. En effet, pour sauvegarder les droits des minorités, le choix des députés appelés à représenter l’assemblée Nationale en tant que Corps, à animer ses organes de gestion ou à siéger au sein d’autres institutions de l’Etat, doit se faire selon le principe à valeur constitutionnelle de la représentation proportionnelle majorité/minorité.
La problématique du revirement entre temps évoquée dans nos commentaires précédent notamment celui relatif à la décision DCC 08-149 du 23 octobre 20084, vient une fois encore de se reproduire. Partout ailleurs, les revirements de jurisprudence sont facteurs d’insécurité juridique, car «qui croire lorsque la bouche de la loi bégaie ou se contredit». Il est utile de rappeler que le revirement est compris comme «l’abandon par les tribunaux eux-mêmes d’une solution qu’ils avaient jusqu’alors admise; adoption d’une solution contraire à celle qu’ils consacraient; renversement de tendance dans la manière de juger»5. Ces formules peuvent, peu ou prou, être transposées au contentieux constitutionnel, car, quel que soit le contentieux considéré, il semble que, pour qu’il y ait revirement, il faille toujours une opposition de solutions et un élément intentionnel. Et dans la décision du 8 janvier 2009, les deux éléments caractéristiques du revirement sont en place. la Cour Constitutionnelle présidée par Me Robert Dossou a effectué une opposition entre une solution ancienne et une solution nouvelle. En d’autres termes, ils ont abandonné une solution jurisprudentielle antérieure au profit d’une solution jurisprudentielle nouvelle et incompatible dégageant d’un même texte de référence à appliquer une interprétation opposée à celle qu’il avait retenue jusque-là.
Comme nous l’avons déjà dit, tout revirement est porteur d’insécurité et paraît d’emblée de nature à troubler la crédibilité du juge constitutionnel. Il est connu que le principe même de l’abandon d’une jurisprudence au profit d’une autre est, en soi, critiquable et il l’est certainement encore plus lorsqu’il marque un changement d’interprétation constitutionnelle. Comment admettre, en effet, que la norme en principe la plus stable de l’ordre juridique, la Constitution, puisse donner lieu à de telles variations de signification ?
En dehors de l’insécurité juridique soulevée, il est à noter qu’actuellement au niveau des textes organisant notre Assemblée Nationale, aucun élément juridique ne fonde la constitution du groupe parlementaire majoritaire et celui minoritaire. Autrement dit, sur quelle base juridique peut-on savoir que des groupes parlementaires sont constitués en majorité parlementaire dans la mesure où notre Assemblée Nationale est fondée sur des accords circonstanciels ? Même la loi qui a consacré le statut de l’opposition ainsi que la prise du décret d’application n’ont toujours pas permis une clarification du jeu politique en nous permettant de savoir le parti qui est à l’opposition et celui qui soutient l’action du gouvernement. Dans cet imbroglio fait de va-et-vient incessant des députés, la cassure et la création des groupes parlementaires au gré des intérêts et du sujet en débat, comment mettre en application cette décision DCC 09-02 du 8 janvier 2009 pour sauvegarder les droits du minorité ? N’assisterions-nous pas à une remise en cause régulière toutes les fois où le choix des députés appelés à représenter l’Assemblée Nationale en tant que Corps, à animer ses organes de gestion ou à siéger au sein d’autres institutions de l’Etat a été fait ?
Position sur la décision DCC 09-002 du 8 janvier 2009
La jurisprudence du 8 janvier 2009 bien que constituant une avancée de notre processus démocratique reste tout de même prématurée puisque aucun texte juridique ne réglemente la question de la majorité ni de la minorité à l’Assemblée Nationale. Comment peut-on savoir aujourd’hui, de manière formelle, dans cet hémicycle caractérisé par une inconstance des positions, une majorité parlementaire et une minorité parlementaire ?
Comment peut-on accorder des garanties à une minorité ou à une majorité qui se refuse d’accepter et d’assumer son rôle de minorité ou de majorité ?
C’est pour répondre à ces questions pertinentes que pose le revirement de jurisprudence que nous partageons la position du Professeur Molfessis6 qui a mis en exergue dans un rapport au Premier Président de la Cour de Cassation Française, les dangers liés au revirement de jurisprudence en ces termes «il n’y a de revirement que s’il y a un précédent à modifier; et il n’y a de précédent que si le jugement n’est pas seulement l’art de trouver, par prudence, la plus juste solution contingente mais s’il véhicule aussi une règle à vocation générale».
N’a-t-on pas vu un Président de la République en exercice s’opposer à l’exécution d’une décision de la Cour Constitutionnelle en se fondant sur l’article 41 de la Constitution ?
Dans tous les cas, cette décision du 8 janvier 2009 pose de problème qu’il n’en résout car les acteurs politiques, qu’ils soient majoritaires ou minoritaires, ne suivent pas encore notre évolution démocratique qui exige des uns et des autres «la concession » ou plus justement « le consensus» principe à valeur constitutionnelle selon une jurisprudence récente de la Haute Juridiction.
A tout ce qui a été dit, il nous semble urgent d’attirer l’attention de la Haute Juridiction sur un autre élément de la décision du 8 janvier 2009 qui suscite notre inquiétude. Il s’agit de la lenteur observée au niveau de la Cour Constitutionnelle pour exercer ses prérogatives contenues dans l’article 114 de la Constitution. En tant qu’organe régulateur du fonctionnement des institutions et de l’activité des pouvoirs publics, comment peut-elle attendre 21 mois après l’installation de l’Assemblée Nationale pour enjoindre cette dernière à élire ses 6 membres de la Haute Cour de Justice surtout que cette Juridiction a instruit un dossier dont l’un des présumés est mis sous mandat de dépôt et attend malheureusement et sans espoir son jugement ?
Comment assurer cette mission de gardienne des libertés publiques et des droits de l’homme dans une pareille situation ?
Comment expliquer ce silence de 21 mois de la Cour Constitutionnelle alors même que 6 de ses membres sont membres de cette juridiction ?
Même si un adage accepté chez nous dit que «mieux vaut tard que jamais», nous ajoutons dans le cadre de la sauvegarde de notre processus démocratique qu’il «faut façonner l’argile pendant qu’elle est molle».
Malgré ce retard préjudiciable à la démocratie locale prévue et organisée par la Constitution en ses articles 150 à 153, aucune Haute Juridiction : la Cour Suprême ni même la Cour Constitutionnelle (organe régulateur du fonctionnement des institutions) n’a pu, à ce jour, «ordonner», comme cela vient de se faire, l’installation des élus communaux conformément à la loi en vigueur.
Pour que notre démocratie grandisse, il faut que nos juridictions jouent pleinement leurs missions républicaines sans parti pris dans la justice, l’équité et avec un courage républicain.
Notre démocratie gagnerait si nos juridictions notamment nos Hautes Juridictions sur des questions essentielles à la sauvegarde de notre démocratie étaient beaucoup plus réactives.
Pour finir, il est à rappeler que tout revirement est par nature rétroactif, puisque la décision de justice statue nécessairement sur des actes ou faits du passé, même si elle peut avoir également vocation à en régir les conséquences futures.
J. Rivero l’a souligné pour la jurisprudence administrative, par une démonstration intégralement transposable à la jurisprudence constitutionnelle : «L’arrêt de règlement n’ayant pas cours dans notre droit, il n’y a pour le juge qu’une technique de formulation de la règle de droit : il énonce, dans les considérants, de façon plus ou moins explicite, la formule générale dont il va déduire la solution du cas particulier qui lui a été soumis.
Il en résulte nécessairement que, dans la mesure où le juge procède ainsi, en vertu de son pouvoir normatif, à une modification de la règle antérieure, la règle nouvelle va produire effet, non à partir du jugement, dont le prononcé lui confère l’existence, mais à l’égard des faits ou des actes sur lesquels il statue. Or, au moment où le fait s’est déroulé, où l’acte a été pris, la règle jurisprudentielle était, par hypothèse, fixée dans un certain sens. Ce n’est cependant pas cette règle, en vigueur à l’origine du litige, qui lui sera appliquée, mais celle que le juge lui substituera au terme de celui-ci. Il y a donc bien rétroactivité de la règle jurisprudentielle, non seulement à l’égard des données du litige à propos duquel elle a été élaborée, mais encore, dans la mesure où le juge s’en tiendra à la nouvelle règle, à l’égard de tous les litiges semblables dont il a été saisi avant la décision qui fait jurisprudence, et qui seront tranchés postérieurement à celle-ci».
De même, le doyen Carbonnier affirmait dans son traité de droit civil que «le revirement est rétroactif par nature ; la jurisprudence nouvelle s’applique de plein droit à tout ce que les particuliers avaient pu faire sur la base et sur la foi de la jurisprudence ancienne» (Droit civil, tome 1, n° 31, p. 109 et n° 34, p. 113).
En prenant en compte cette réflexion sur la «rétroactivité de la jurisprudence» peut-on dire aujourd’hui que l’élection des 4 membres de la Cour Constitutionnelle par l’Assemblée Nationale, l’élection des membres du bureau de l’actuelle Assemblée Nationale sont contraires à la Constitution et donc doivent être reprises ?
A la lumière de tous les éléments présentés, nous sommes en droit de dire que la décision DCC 09-002 du 8 janvier 2009 pose de problème qu’il n’en résout.
Serge Prince Agbodjan
Notes
1 Mathias Daval, la démocratie peut-elle aboutir à une tyrannie de la majorité?
2 A. Chandernagor, un parlement pour quoi faire ?, Paris Gallimard 1967. p.99
3 Propos de l’actuel Président de l’Assemblée Nationale qui affirme devant la presse que des milliards sont déversés pour sa destitution.. Ce propos est même en étude par la commission circonstanciée mis en place par l’Assemblée Nationale.
4 Commentaire publié par le journal La Croix du Bénin n°969 du 21 novembre 2008.
5 Cornu (G.) (sous la dir. de), Vocabulaire juridique, PUF, 8e éd., 2000, p. 496
6 Nicolas Molfessis est professeur de droit privé à l’Université Paris II Il dirige la collection « Corpus », aux éditions Economica. Il est membre du Comité de direction de la revue Banque et Droit, ainsi que de la revue Pouvoirs, et membre du comité de rédaction des Petites affiches.
Contre toute attente et contrairement aux décisions des sept sages des Cours Constitutionnelles précédentes, notamment la décision DCC 01-013 du 29 janvier 2001, la Cour Constitutionnelle présidée par le bâtonnier Me Robert Dossou dans sa décision DCC 09-002 du 8 janvier 2009 a déclaré contraire à la Constitution l’élection, par l’Assemblée Nationale en sa séance du 19 décembre 2008, des 6 membres de la Haute Cour de Justice.