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30/10/2007
Le partenariat A.C.P. - U.E. à l'épreuve des accords de partenariats économiques (A.P.E),
par l'Ambassadeur Saliou CISSE*
A l'approche des échéances programmées de leur signature et de leur entrée en vigueur le 1er janvier 2008, il est compréhensible que pratiquement, tout le monde parle des Accords de Partenariat Economique (A.P.E.) en cours de négociations entre l'Union Européenne (U.E.) et le groupe des pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (A.C.P.). Ce grand débat, animé surtout par la société civile et les organisations socioprofessionnelles des pays A.C.P. s'explique, sans nul doute, par l'importance de leur coopération avec la Communauté européenne mais surtout par l'impact que ces accords pourraient avoir sur leur processus de développement économique et social.
L' Europe a 27 Etats membres aujourd'hui, est forte de plus 455 millions d'habitants et est, avec ses, environ, 10 000 milliards d'euros de richesses soit près du quart des richesses du monde et plus de 50 % de la coopération mondiale, une véritable puissance économique et commerciale. Elle reste le plus grand partenaire des pays A.C.P.
C'est en raison des enjeux de ces accords qu'il m'a paru important de rappeler quelques repères permettant de bien cerner les tenants et aboutissants du nouveau cadre commercial qui va être mis en place. Et des perspectives qu'il pourrait ouvrir pour les économies des pays A.C.P.
Je le fais sans prétention aucune ; seulement en puisant dans mes modestes connaissances et expériences acquises au cours de la mission d'Ambassadeur du Sénégal à Bruxelles auprès de l'Union Européenne qui m'avait été confiée durant quatre années. C'est dans cette période d'ailleurs qu'ont été lancées les négociations pour la mise en place des A.P.E.
Il faut, tout d'abord, savoir que, dès le début, l'acceptation du principe de réciprocité dans les échanges commerciaux que pose ces accords n'a pas été facile pour les A.C.P. Pour certains observateurs, c'est surtout le rapport de force en leur désavantage et un certain réalisme qui ont amené ces derniers au consensus de s'engager dans des négociations des A.P.E., consensus qualifié dans cet esprit de « pragmatisme fataliste ». Beaucoup d'entre les A.C.P. étaient déjà réservés, sinon sceptiques, sur l'impact positif des futurs accords sur leurs économies. Ils prévoyaient plutôt des effets négatifs.
Le cadre juridique qui porte les A.P.E. est l'Accord de Partenariat A.C.P - U.E. signé à Cotonou au Bénin le 23 Juin 2000 pour une durée de 20 ans. Ce nouveau cadre général de la coopération U.E - A.C.P. est intervenu après l'évaluation du bilan des 25 ans de mise en oeuvre des accords de Lomé.
Ce bilan a été estimé comme étant bien en deçà des objectifs visés, plutôt décevant par rapport aux ambitions européennes de soutenir le développement économique et social des pays A.C.P. La pauvreté s'était en effet plutôt aggravée dans les nations concernées. C'est sûrement pour cette raison que juste après la signature de l'Accord de Cotonou, l'ancien Commissaire européen au développement et à l'aide humanitaire, l'exigeant Paul NIELSON a cru devoir déclarer que « l'Accord de Cotonou sera au service des plus pauvres ».
Dans la capitale béninoise, cinq préoccupations et objectifs ont fondé l'engagement des partenaires :
- L'élargissement de la coopération au domaine politique, le renforcement du dialogue en vue de l'instauration d'un environnement propre à la stabilité, au respect des droits de l'homme, des principes de démocratie de l'Etat de droit et de la bonne gestion des affaires publiques ;
- La réforme des instruments européens de financement de la coopération ;
- L'approche participative, c'est-à-dire, l'inclusion de nouveaux acteurs dans l'élaboration et la mise en œuvre des programmes de coopération ;
- L'éradication de la pauvreté ;
- et la mise en place d'un nouveau cadre commercial sous la forme d'Accords de partenariat économique (A.P.E.).
Pourquoi et que sont les Accords de partenariat économique est indiscutablement la première question à laquelle il convient de répondre dans cette réflexion.
Dans l'Accord de Cotonou, il est stipulé en son article 36 que « les parties conviennent de conclure de nouveaux accords commerciaux compatibles avec les règles de l'Organisation mondiale du Commerce (O.M.C) en supprimant progressivement les entraves aux échanges entre elles et en renforçant la coopération dans tous les domaines en rapport avec le commerce ».
A cet effet, il est indiqué que les nouveaux accords commerciaux devront permettre la promotion de l'intégration progressive et harmonieuse des Etats A.C.P. dans l'économie mondiale et leur participation active aux négociations commerciales multilatérales. Ces accords qui tiendront compte des différents besoins et niveaux de développement des pays et régions A.C.P. seront, est-il précisé, négociés au cours de la période préparatoire qui se terminera le 31 décembre 2007 au plus tard.
Les négociations seront aussi flexibles que possible en ce qui concerne la fixation d'une période de transition d'une durée suffisante, la couverture finale des produits compte-tenu des secteurs sensibles et le degré d'asymétrie en termes de calendrier de démantèlement tarifaire tout en restant conforme aux règles de l'O.M.C. en vigueur à cette date.
En clair, il s'agit d'adapter les échanges commerciaux A.C.P. - U.E. aux dispositions de l'O.M.C., d'aboutir, ce faisant, à des accords de libre-échange.
A l'analyse des dispositions et objectifs que voilà, l'on peut admettre que, dans le contexte mondial actuel, ceux qui s'inquiètent dans les pays A.C.P quant à la mise en place des A.P.E. ne jouent pas à se faire peur.
Ces accords vont se traduire, à terme, par l'introduction du principe de réciprocité et la suppression des préférences commerciales non réciproques que l'U.E. accorde aux A.C.P. Les pays A.C.P. vont devoir, à leur tour, ouvrir progressivement leurs marchés fragiles aux produits européens.
Même si l'on tient compte de la promesse d'une aide financière pour compenser les coûts de cette ouverture, les A.C.P., compte-tenu de la faiblesse de leurs capacités, éprouveront, à n'en pas douter, des difficultés sérieuses dans les négociations des A.P.E., et pour soutenir une concurrence avec les produits des pays développés ou émergents. Par exemple, la CEDEAO peine, on le sait, à présenter une étude d'impact fiable des A.P.E sur l'économie de ses membres et le processus d'intégration ouest-africain.
Pour négocier efficacement, il faut, en effet pouvoir estimer, même si ce n'est pas de façon précise, le niveau de chute des revenus et taxes douaniers, les effets sur les appareils de production, la compétitivité des produits des pays A.C.P., etc.
Par ailleurs l'O.M.C. qui n'arrive pas à boucler le « cycle de Doha » laisse, en réalité, en l'état actuel des choses, une marge relativement mince à la mise en place d'accords régionaux dérogatoires des règles générales de démantèlement tarifaire. Ceci, si on se réfère notamment à la « clause de la nation la plus favorisée ». L'O.M.C., par les conditions qu'elle pose à cet égard n'est pas particulièrement favorable aux exceptions sur la couverture des produits, même « sensibles » ,et sur les délais de mise en place de ces accords, etc.
Alors quelles perspectives pour le Partenariat A.C.P. - U.E. ?
Manifestement, il sera difficile de maintenir, avec les A.P.E., les acquis qu'ont les pays A.C.P. dans leur partenariat avec l'Union Européenne. Pour autant, une remise en cause de ce partenariat ne paraît pas pensable. En effet, s'il n'a pas atteint les objectifs fixés, il reste d'une grande importance pour les A.C.P. qui en tirent de considérables avantages.
C'est sûrement la raison pour laquelle les A.P.E. sont dénoncés généralement, non pas en tant que principe, mais sous leur forme actuelle.
Au reste, il ne faudrait pas perdre de vue que les A.C.P. ont signé le traité de l'O.M.C. à Marrakech en 1994 et accepté en 2000 à Cotonou le principe du nouveau cadre commercial. Il leur faut donc se soumettre la règle « Pacta sunt servanda ».
Il s'y ajoute qu'un refus de négocier des A.P.E. pourrait entraîner, pour les A.C.P., des sanctions pouvant prendre diverses formes et se traduire par des manques à gagner non négligeables. En effet, les subventions octroyées par l'U.E. à travers le Fonds Européen de Développement (F.E.D.) sont assez consistantes. En plus de ces subventions, il faut compter les autres instruments ou mesures en faveur du développement des pays A.C.P. : initiatives « tout sauf les armes », traitement spécial et différencié en faveur des économies très vulnérables, les facilités d'investissement, les programmes dans le secteur de l'eau, l'assistance au secteur privé, etc.
Au cours de la première phase des négociations des A.P.E., les partenaires de l'U.E. ont beaucoup insisté sur la dimension économique des A.P.E. en demandant des ressources supplémentaires à ce qui est déjà acquis. Pour vendre, il faut, en effet, produire et faire circuler les productions.
Les A.C.P. et l'U.E. pourront-ils, en se concertant et en collaborant comme ils s'y étaient engagés à Cotonou, dans le cadre des négociations multilatérales à l'O.M.C., obtenir des dérogations leur permettant de conserver ou d'améliorer leurs acquis en termes d'accès aux marchés européens tout en protégeant leurs économies vulnérables ?
Rien n'est moins sûr mais cela reste possible si tous les acteurs font preuve de volonté politique et d'un esprit de solidarité et d'équité dans ces négociations multilatérales.
*L'Ambassadeur Saliou CISSE est professeur de « diplomatie », « géopolitique » et « gestion des crises à ESSPRI. Il peut être joint à saliou.cisse@laposte.net.
Le partenariat A.C.P. - U.E. à l'épreuve des accords de partenariats économiques (A.P.E),
par l'Ambassadeur Saliou CISSE*
A l'approche des échéances programmées de leur signature et de leur entrée en vigueur le 1er janvier 2008, il est compréhensible que pratiquement, tout le monde parle des Accords de Partenariat Economique (A.P.E.) en cours de négociations entre l'Union Européenne (U.E.) et le groupe des pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (A.C.P.). Ce grand débat, animé surtout par la société civile et les organisations socioprofessionnelles des pays A.C.P. s'explique, sans nul doute, par l'importance de leur coopération avec la Communauté européenne mais surtout par l'impact que ces accords pourraient avoir sur leur processus de développement économique et social.
L' Europe a 27 Etats membres aujourd'hui, est forte de plus 455 millions d'habitants et est, avec ses, environ, 10 000 milliards d'euros de richesses soit près du quart des richesses du monde et plus de 50 % de la coopération mondiale, une véritable puissance économique et commerciale. Elle reste le plus grand partenaire des pays A.C.P.
C'est en raison des enjeux de ces accords qu'il m'a paru important de rappeler quelques repères permettant de bien cerner les tenants et aboutissants du nouveau cadre commercial qui va être mis en place. Et des perspectives qu'il pourrait ouvrir pour les économies des pays A.C.P.
Je le fais sans prétention aucune ; seulement en puisant dans mes modestes connaissances et expériences acquises au cours de la mission d'Ambassadeur du Sénégal à Bruxelles auprès de l'Union Européenne qui m'avait été confiée durant quatre années. C'est dans cette période d'ailleurs qu'ont été lancées les négociations pour la mise en place des A.P.E.
Il faut, tout d'abord, savoir que, dès le début, l'acceptation du principe de réciprocité dans les échanges commerciaux que pose ces accords n'a pas été facile pour les A.C.P. Pour certains observateurs, c'est surtout le rapport de force en leur désavantage et un certain réalisme qui ont amené ces derniers au consensus de s'engager dans des négociations des A.P.E., consensus qualifié dans cet esprit de « pragmatisme fataliste ». Beaucoup d'entre les A.C.P. étaient déjà réservés, sinon sceptiques, sur l'impact positif des futurs accords sur leurs économies. Ils prévoyaient plutôt des effets négatifs.
Le cadre juridique qui porte les A.P.E. est l'Accord de Partenariat A.C.P - U.E. signé à Cotonou au Bénin le 23 Juin 2000 pour une durée de 20 ans. Ce nouveau cadre général de la coopération U.E - A.C.P. est intervenu après l'évaluation du bilan des 25 ans de mise en oeuvre des accords de Lomé.
Ce bilan a été estimé comme étant bien en deçà des objectifs visés, plutôt décevant par rapport aux ambitions européennes de soutenir le développement économique et social des pays A.C.P. La pauvreté s'était en effet plutôt aggravée dans les nations concernées. C'est sûrement pour cette raison que juste après la signature de l'Accord de Cotonou, l'ancien Commissaire européen au développement et à l'aide humanitaire, l'exigeant Paul NIELSON a cru devoir déclarer que « l'Accord de Cotonou sera au service des plus pauvres ».
Dans la capitale béninoise, cinq préoccupations et objectifs ont fondé l'engagement des partenaires :
- L'élargissement de la coopération au domaine politique, le renforcement du dialogue en vue de l'instauration d'un environnement propre à la stabilité, au respect des droits de l'homme, des principes de démocratie de l'Etat de droit et de la bonne gestion des affaires publiques ;
- La réforme des instruments européens de financement de la coopération ;
- L'approche participative, c'est-à-dire, l'inclusion de nouveaux acteurs dans l'élaboration et la mise en œuvre des programmes de coopération ;
- L'éradication de la pauvreté ;
- et la mise en place d'un nouveau cadre commercial sous la forme d'Accords de partenariat économique (A.P.E.).
Pourquoi et que sont les Accords de partenariat économique est indiscutablement la première question à laquelle il convient de répondre dans cette réflexion.
Dans l'Accord de Cotonou, il est stipulé en son article 36 que « les parties conviennent de conclure de nouveaux accords commerciaux compatibles avec les règles de l'Organisation mondiale du Commerce (O.M.C) en supprimant progressivement les entraves aux échanges entre elles et en renforçant la coopération dans tous les domaines en rapport avec le commerce ».
A cet effet, il est indiqué que les nouveaux accords commerciaux devront permettre la promotion de l'intégration progressive et harmonieuse des Etats A.C.P. dans l'économie mondiale et leur participation active aux négociations commerciales multilatérales. Ces accords qui tiendront compte des différents besoins et niveaux de développement des pays et régions A.C.P. seront, est-il précisé, négociés au cours de la période préparatoire qui se terminera le 31 décembre 2007 au plus tard.
Les négociations seront aussi flexibles que possible en ce qui concerne la fixation d'une période de transition d'une durée suffisante, la couverture finale des produits compte-tenu des secteurs sensibles et le degré d'asymétrie en termes de calendrier de démantèlement tarifaire tout en restant conforme aux règles de l'O.M.C. en vigueur à cette date.
En clair, il s'agit d'adapter les échanges commerciaux A.C.P. - U.E. aux dispositions de l'O.M.C., d'aboutir, ce faisant, à des accords de libre-échange.
A l'analyse des dispositions et objectifs que voilà, l'on peut admettre que, dans le contexte mondial actuel, ceux qui s'inquiètent dans les pays A.C.P quant à la mise en place des A.P.E. ne jouent pas à se faire peur.
Ces accords vont se traduire, à terme, par l'introduction du principe de réciprocité et la suppression des préférences commerciales non réciproques que l'U.E. accorde aux A.C.P. Les pays A.C.P. vont devoir, à leur tour, ouvrir progressivement leurs marchés fragiles aux produits européens.
Même si l'on tient compte de la promesse d'une aide financière pour compenser les coûts de cette ouverture, les A.C.P., compte-tenu de la faiblesse de leurs capacités, éprouveront, à n'en pas douter, des difficultés sérieuses dans les négociations des A.P.E., et pour soutenir une concurrence avec les produits des pays développés ou émergents. Par exemple, la CEDEAO peine, on le sait, à présenter une étude d'impact fiable des A.P.E sur l'économie de ses membres et le processus d'intégration ouest-africain.
Pour négocier efficacement, il faut, en effet pouvoir estimer, même si ce n'est pas de façon précise, le niveau de chute des revenus et taxes douaniers, les effets sur les appareils de production, la compétitivité des produits des pays A.C.P., etc.
Par ailleurs l'O.M.C. qui n'arrive pas à boucler le « cycle de Doha » laisse, en réalité, en l'état actuel des choses, une marge relativement mince à la mise en place d'accords régionaux dérogatoires des règles générales de démantèlement tarifaire. Ceci, si on se réfère notamment à la « clause de la nation la plus favorisée ». L'O.M.C., par les conditions qu'elle pose à cet égard n'est pas particulièrement favorable aux exceptions sur la couverture des produits, même « sensibles » ,et sur les délais de mise en place de ces accords, etc.
Alors quelles perspectives pour le Partenariat A.C.P. - U.E. ?
Manifestement, il sera difficile de maintenir, avec les A.P.E., les acquis qu'ont les pays A.C.P. dans leur partenariat avec l'Union Européenne. Pour autant, une remise en cause de ce partenariat ne paraît pas pensable. En effet, s'il n'a pas atteint les objectifs fixés, il reste d'une grande importance pour les A.C.P. qui en tirent de considérables avantages.
C'est sûrement la raison pour laquelle les A.P.E. sont dénoncés généralement, non pas en tant que principe, mais sous leur forme actuelle.
Au reste, il ne faudrait pas perdre de vue que les A.C.P. ont signé le traité de l'O.M.C. à Marrakech en 1994 et accepté en 2000 à Cotonou le principe du nouveau cadre commercial. Il leur faut donc se soumettre la règle « Pacta sunt servanda ».
Il s'y ajoute qu'un refus de négocier des A.P.E. pourrait entraîner, pour les A.C.P., des sanctions pouvant prendre diverses formes et se traduire par des manques à gagner non négligeables. En effet, les subventions octroyées par l'U.E. à travers le Fonds Européen de Développement (F.E.D.) sont assez consistantes. En plus de ces subventions, il faut compter les autres instruments ou mesures en faveur du développement des pays A.C.P. : initiatives « tout sauf les armes », traitement spécial et différencié en faveur des économies très vulnérables, les facilités d'investissement, les programmes dans le secteur de l'eau, l'assistance au secteur privé, etc.
Au cours de la première phase des négociations des A.P.E., les partenaires de l'U.E. ont beaucoup insisté sur la dimension économique des A.P.E. en demandant des ressources supplémentaires à ce qui est déjà acquis. Pour vendre, il faut, en effet, produire et faire circuler les productions.
Les A.C.P. et l'U.E. pourront-ils, en se concertant et en collaborant comme ils s'y étaient engagés à Cotonou, dans le cadre des négociations multilatérales à l'O.M.C., obtenir des dérogations leur permettant de conserver ou d'améliorer leurs acquis en termes d'accès aux marchés européens tout en protégeant leurs économies vulnérables ?
Rien n'est moins sûr mais cela reste possible si tous les acteurs font preuve de volonté politique et d'un esprit de solidarité et d'équité dans ces négociations multilatérales.
*L'Ambassadeur Saliou CISSE est professeur de « diplomatie », « géopolitique » et « gestion des crises à ESSPRI. Il peut être joint à saliou.cisse@laposte.net.
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