| La bonne gestion des ressources publiques est la condition sine qua non du décollage économique et un nombre de plus en plus croissant de citoyens le découvre actuellement et c’est tant mieux. Il est important toutefois, de situer cette gestion dans le cadre du système pensé et mis en place à cet effet. Une gestion publique sans reddition de comptes et sans contrôle est forcément une gestion désastreuse.
C’est pourquoi, tirant leçon des prouesses que réalise actuellement l’Inspection Générale d’Etat (IGE), il apparaît important de situer le contrôle de la gestion des ressources publiques dans son cadre conceptuel pour éviter un essoufflement du processus de salubrité engagé dans le secteur particulier des finances publiques.
Cadre conceptuel du contrôle des finances publiques
Suivant une formule célèbre de Necker en 1789, lors de l’ouverture des Etats généraux, les finances d’un Etat sont un centre où aboutissent une multitude innombrable de canaux. Tout part de ce centre et tout y revient. Pour rester collé à l’histoire de cette période, n’oublions pas que ce sont les caisses vides du royaume qui ont contraint Louis XVI à convoquer les Etats généraux, lesquels engendreront la révolution française !
Les ressources publiques étant la propriété des citoyens d’un pays, leur utilisation par des personnes désignées doit faire l’objet d’un compte rendu aux citoyens. C’est le fondement de la reddition des comptes, objet de l’article 15 de la Déclaration des Droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789: « La Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration. »
La reddition des comptes prend sa source dans l’autorisation que doit donner le citoyen (à travers la Représentation nationale) à l’Exécutif de percevoir ses ressources à lui et de les utiliser à des fins qui lui garantissent un mieux être dans la collectivité. Cette autorisation est matérialisée par le vote du budget. Ce budget, une fois exécuté par les personnes habilitées (ordonnateurs et comptables) doit faire l’objet de la production de comptes à un organe indépendant (la Juridiction des comptes) qui doit procéder au contrôle de l’exécution et en informer le citoyen. Voilà le socle édifié pour garantir la bonne gestion des fonds publics et l’exercice de la démocratie financière.
En réalité, et cela ne se perçoit pas souvent, la démocratie est née à partir de revendications financières et matérielles : ne plus faire confiance à la monarchie dirigeante pour la satisfaction des besoins vitaux des populations. Ce système met donc en présence trois entités : le Parlement qui autorise les recettes et les dépenses, le Gouvernement qui les exécute et la Cour des comptes qui contrôle l’exécution. C’est ce système que nous avons hérité du colonisateur et que nous avons transcrit avec plus ou moins de bonheur dans les textes qui régissent la République du Bénin.
Relativement au contrôle, il faut noter que les opérations de recettes et de dépenses publiques font l’objet d’une kyrielle de contrôles qui répondent chacune à des considérations particulières. La classification la plus simple consiste à distinguer les contrôles internes à l’administration (Exécutif) et les contrôles externes (Cours/Chambres des comptes et Parlement).
L’IGE, un organe de contrôle interne de l’Exécutif
Placée sous la présidence de la République, l’IGE est chargée, aux termes du décret n° 2006-319 du 12 juillet 2006 qui l’a créée, (i) d’une mission générale de contrôle et d’inspection du fonctionnement normal et régulier de l’ensemble des services, sociétés, offices et organismes publics, (ii) d’une mission spécifique de contrôle de la gestion financière et comptable des organismes publics, (iii) de missions ponctuelles d’études, de contrôle, d’enquête nécessitées des situations particulières (iv) et de la coordination des interventions des autres corps et organes de contrôle notamment, l’Inspection Générale des Finances, l’Inspection Générale des Services Publics et tous les corps et organes de contrôle rattachés aux Ministères.
L’IGE n’est pas une invention du génie béninois. Il s’agit d’un organe prévu par le système de gestion publique pour permettre au Chef de l’Etat d’exercer son légitime pouvoir de contrôle sur la gestion des ressources de la Nation. Rappelons-nous, Le Chef de l’Etat a prêté serment de ne se laisser guider que par l’intérêt général et de promouvoir le bien commun. L’exercice de cette responsabilité commande qu’il se dote d’un organe qu’on l’appelle IGE ou Cellule de la Moralisation de la Vie Publique.
Avant l’IGE, il a existé et existe encore l’Inspection Générale des Finances (IGF), un autre organe de contrôle administratif interne par lequel le ministre des Finances, ordonnateur du budget de l’Etat s’assure de la bonne gestion des finances publiques. Remise en service au lendemain de la Conférence des forces vives de la Nation, elle fonctionne avec un effectif actuel de vingt trois (23) inspecteurs et compte recruter pour les trois années à venir une cinquantaine d’autres inspecteurs.
L’administration compte aussi les Inspections générales des ministères (IGM) connues il y a peu, sous l’appellation de Directions de l’inspection et de la vérification interne (DIVI) qui permettent aux ministres dépensiers de veiller à l’exécution physique et financière des activités suivant les textes et les procédures.
Tous ces organes ont en commun qu’ils relèvent de l’Exécutif. Il sont créés pour permettre, légitimement aux responsables d’avoir la maîtrise des activités menées dans leurs secteurs et d’apporter les correctifs nécessaires pour une saine gestion.
L’efficacité et l’efficience de ces différentes inspections reposent, il faut le dire, sur la volonté du chef de l’administration dont ils dépendent. Qu’il soit une sorte de messie attaché à la saine gestion et la visibilité de l’organe est bonne et totale ; qu’il soit par contre un malfaisant et les rapports des organes de contrôle sous tutelle plongeront au mieux dans un sommeil profond dans les tiroirs fermés à double tour ou tout simplement seront détruits surtout avant les passations de service.
Qui pourra jamais dire le nombre de rapports que produisent chaque année les inspections générales et quels en sont les contenus ? Quel est le bilan d’activités de la cellule de moralisation de la vie publique ?
Le chef de l’Exécutif actuel donne à travers l’exploitation publique par le Conseil des ministres des résultats des travaux de l’IGE, la preuve de la compréhension que l’absence de contrôle et le développement de l’impunité sont une voie de suicide collectif.
La montée en puissance des organes de contrôle interne règle-t-elle pour autant la question de la bonne gestion des finances publiques ? Qu’en est-il des organes de contrôle externe ?
Le contrôle indépendant de la juridiction financière
Le contrôle exercé par la juridiction financière est un maillon essentiel non seulement de la démocratie financière mais surtout de la bonne gestion des ressources publiques. Comme on l’a vu, les Cours/Chambres des comptes ne sont pas de l’Exécutif, ni même du Législatif. Elles exercent en toute indépendance, donc affranchies de tout soupçon politicien.
L’un des principes fondamentaux du système français de la gestion des fonds publics est la séparation de l’ordonnateur et du comptable. Le fondement en est qu’en matière de finances publiques, le donneur d’ordre doit être distinct de l’exécutant. L’accent est mis sur le fait que l’exécutant (le comptable) a reçu pouvoir légal de s’opposer, sous peine de mise en jeu de sa responsabilité personnelle et pécuniaire, à l’exécution d’ordres illégaux.
Pour le bon fonctionnement du système, il a été prévu que chaque année, après clôture de l’exercice, l’ordonnateur et le comptable établissent chacun son compte et en fassent dépôt à une structure indépendante (la Juridiction financière), laquelle est tenue de contrôler les opérations décrites dans les comptes, de prendre des sanctions le cas échéant et d’informer le citoyen.
La mission première d’une Chambre/Cour des comptes est donc d’apurer les comptes de l’Etat, c'est-à-dire, par le contrôle juridictionnel, de s’assurer que les fonds publics ont été gérés en toute régularité. Dans le cas contraire, des débets sont prononcés à l’encontre des comptables qui ont effectué ces opérations ou en ont favorisé l’exécution.
La juridiction, par le contrôle de la gestion contribue également à l’amélioration des systèmes et pratiques de gestion des organismes publics par des recommandations dont la mise en œuvre par l’Exécutif doit faire l’objet d’un compte rendu publié chaque année dans le rapport public.
Lorsqu’elle découvre au cours de ses investigations de graves irrégularités, que ce soit de l’ordonnateur, du comptable ou de tout autre agent public, la Cour/Chambre des comptes les porte à la connaissance du Parquet pour qualification et poursuite devant le juge pénal.
Voilà le dispositif formel de contrôle des finances publiques mis en place par les penseurs du système qui ont également confié une mission au Parlement.
Le contrôle politique du Parlement
Voter des lois et contrôler l’action du Gouvernement sont les deux missions fondamentales assignées au Parlement dans un système démocratique. Le contrôle de l’action gouvernementale tire une fois encore son fondement dans la Déclaration des Droits de l’homme et du citoyen de 1789 : « Tous les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique … d’en suivre l’emploi… » (article 14).
Ce contrôle, de portée générale est prévu par l’article 113 de la Constitution béninoise qui dispose : « Le Gouvernement est tenu de fournir à l’Assemblée Nationale toutes les explications qui lui seront demandées sur sa gestion et sur ses activités.
Les moyens d’information et de contrôle de l’Assemblée Nationale sur l’action du Gouvernement sont :
• l’interpellation conformément à l’article 71 ;
• la question écrite ;
• la question orale avec ou sans débat, non suivi de vote ;
• la commission parlementaire d’enquête. … »
Relativement aux finances publiques, le vote de la loi de règlement prévu par les articles 99 et 112 de la Constitution est une occasion particulière d’exercice du pouvoir de contrôle de l’Assemblée nationale sur le Gouvernement. Au cours de ce processus en effet, le Gouvernement rend compte de l’utilisation faite des ressources mises à sa disposition par le vote de la loi de finances de l’année. Si elle est satisfaite, l’Assemblée vote la loi de règlement.
Il est important de faire une remarque sur l’article 112 de la Constitution qui dispose : « L'Assemblée Nationale règle les comptes de la Nation selon les modalités prévues par la loi organique des finances.
Elle est, à cet effet, assistée de la Chambre des Comptes de la Cour Suprême, qu'elle charge de toutes enquêtes se rapportant à l'exécution des recettes et des dépenses publiques, ou à la gestion de la trésorerie nationale, des collectivités territoriales, des administrations ou institutions relevant de L'Etat ou soumise à son contrôle. »
L’implication de la Juridiction financière dans ce processus renvoie, faut-il le préciser, au partage de pouvoir en régime démocratique indiqué en début de cette réflexion.
Quant à l’article 99, sa précision que « les lois de règlement contrôlent l'exécution des lois de finances, sous réserve de l'apurement ultérieur des comptes de la Nation par la Chambre des Comptes de la Cour Suprême » montre clairement que le vote de la loi de règlement n’est pas un quitus de gestion ; celui-ci n’intervenant qu’après le contrôle de la régularité des opérations par la Juridiction financière.
Le contrôle parlementaire se présente donc comme un contrôle politique nécessaire à l’information du citoyen sur les actions de l’Exécutif. Tout comme les contrôles internes (de l’Exécutif) et le contrôle juridictionnel, il est indispensable pour garantir la bonne gestion des ressources publiques.
Que retenir ?
La règle démocratique veut que toute gestion publique fassent l’objet d’une reddition de comptes à un organisme indépendant aux fins de contrôle dont les résultats sont portés à la connaissance du peuple.
Un contrôle interne fort comme celui de l’IGE actuellement est une bonne chose. Il traduit une volonté certaine de l’Exécutif à mettre fin au laisser-aller, synonyme de l’impunité notée jusqu’ici. Mais le contrôle des finances publiques ne doit pas être que messianique, c’est-à-dire piloté par un Exécutif éclairé. Il doit accorder la priorité au contrôle juridictionnel qui est un contrôle pérenne, qui ne souffre d’aucun préjugé de partialité et qui répond aux exigences du système démocratique.
Les Cours/Chambres des comptes sont en principe constituées de professionnels de contrôle des finances publiques organisés en corporation dont les membres ne sont pas redevables d’autorités politiques quant à leurs carrières.
Les Cours/Chambres de compte exercent, à la différence des organes de contrôle de l’Exécutif, un contrôle permanent sur les ressources publiques. Elles n’interviennent pas sur dénonciation et sanctionnent directement les agents qui prennent des libertés avec les fonds publics. Elles disposent d’une Cour de discipline budgétaire et financière qui juge les fautes de gestion dont se rendent coupables les ordonnateurs et autres agents qui, par leurs actes, ont manqué de protéger le patrimoine commun.
S’il est vrai que les textes béninois en matière de gestion des finances publiques ont confié la plupart des missions ainsi exposées à la Chambre des comptes de la Cour Suprême du Bénin, il est tout aussi vrai que la Juridiction financière peine à exercer les activités idoines. Jusqu’ici, aucun contrôle juridictionnel n’a été finalisé depuis l’accession de notre pays à l’indépendance. Il a fallu attendre l’an 1999 pour voir le premier compte de gestion de l’Etat déposé à la Juridiction et ceci, sans les pièces justificatives des opérations de recettes et de dépenses prescrites par les textes en vigueur.
Autrement dit, pendant quatre décennies, les gestionnaires béninois ont géré sans rendre compte et sans être contrôlés. N’allez pas chercher plus loin la cause de la montée en flèche de la corruption et de la mauvaise gestion chez nous. Une gestion publique sans reddition de comptes et sans un contrôle permanent et efficace porte en son sein, les gênes de la corruption.
En réalité, le Bénin n’est pas particulier dans cette situation de non reddition de comptes. Ce phénomène a été noté dans toutes les anciennes colonies françaises qui, à l’indépendance, ont opté pour la formule d’une Cour Suprême intégrant la Juridiction financière. Cette dernière a souffert d’une assimilation à une Juridiction judiciaire qui a préjudicié le développement de ses activités.
Les pays comme le Sénégal et le Burkina-Fasso qui l’ont compris entreprennent actuellement des profondes réformes recommandées par le Traité de l’UEMOA.
Durant plusieurs décennies, la Chambre des comptes de la Cour Suprême du Bénin a tourné avec un effectif de deux conseillers.
Au point Audit interne et externe de l’Aide mémoire de la Mission de revue conjointe de septembre 2007 des partenaires techniques et financiers du Bénin, on peut lire ceci : « Du fait qu’elle dépende hiérarchiquement du Président de la République qui fait de la lutte contre la corruption et la mauvaise gestion une priorité, l’IGE semble mieux dotée de moyens minima et son personnel nettement plus motivé que les autres corps de contrôle ».
Quelques lignes plus loin, ce même document indique : « La mission a constaté l’absence de progrès notables de la situation de la CDC (entendez Chambre des comptes). Les problèmes déjà identifiés persistent avec la même acuité : (i) transformation en Cour des comptes conformément aux directives de l’UEMOA et pour garantir une plus grande autonomie ; (ii) locaux en adéquation avec ses activités (salles d’archives notamment) ; (iii) effectifs insuffisants ; (iv) délais d’exécution du programme d’activités ».
La lutte contre la mauvaise gestion des ressources publiques et la corruption en général est une action d’envergure qui commande la participation de tous les organes de contrôle et du système judiciaire. Il est important d’éviter un recul dans les actions salvatrices que mène l’Exécutif en ce moment à travers l’exploitation des rapports de l’IGE.
Il est à craindre un essoufflement, si ces actions restent exclusivement au niveau de l’Exécutif et que la Juridiction financière continue d’être, comme dirait l’autre, un vernis démocratique du contrôle des finances publiques ou encore un tigre en papier comme c’est le cas actuellement. Autorités et citoyens engagés pour la bonne gestion des ressources publiques devraient y réfléchir. |
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