/image%2F1217104%2F20191118%2Fob_f52d34_benoit-illassa-et-patrice-talon.jpg)
COLLOQUE DROIT ET QUALITE PRESENTE PAR L’IIFACQES
COTONOU, PALAIS DES CONGRES, 28 & 29 FEVRIER 2008
DES REFORMES NECESSAIRES POUR UN BENIN EMERGENT
Par Benoît ILLASSA (*)
« Quand le droit bavarde, le citoyen ne lui prête plus qu’une oreille distraite ». Cette formule célèbre nous est donnée par le Conseil d’État, dans son rapport public en 1991, pour attirer l’attention sur l’enjeu que constituent la qualité, la stabilité et l’accessibilité des normes pour l’État de droit. Le principe de la sécurité juridique doit s’imposer dans notre pays, le Bénin, pour assurer la bonne qualité des normes produites, dans un souci permanent d’efficacité (I). Toutes les initiatives de nos gouvernants doivent désormais être orientées vers la recherche de solutions idoines, avec tous les acteurs locaux du développement, pour clarifier et alléger la réglementation (II).
I - ASSURER LA BONNE QUALITE DES NORMES PRODUITES…
Pour Montesquieu, « il est parfois nécessaire de changer certaines lois, mais le cas est rare, et lorsqu’il arrive, il ne faut y toucher que d’une main tremblante ».
Nos lois sont trop longues, trop complexes et trop instables. Leur réel impact sur les populations et dans le monde économique n’est jamais évalué. Nous n’avons pas besoin de beaucoup de règles normatives, mais plutôt de la qualité dans la réglementation. Dans les pays du Nord, l’OCDE évalue le coût de la réglementation entre 3 et 4 points du PIB. Ce qui est énorme. Ce coût n’est pas mesuré, ni mesurable chez nous au Bénin. Nous n’avons pas d’indicateur de ce coût. Notre colloque doit pouvoir permettre la création d’un tel indicateur pour permettre de mesurer la qualité de notre réglementation. C’est à dire, des textes (lois, ordonnances, décrets, arrêtés) clairs, faciles à appliquer, qui n’engendrent pas de coûts et contraintes disproportionnés pour les usagers ou l’administration. Veiller à ce que soient clairement énoncés le problème à traiter, l’objectif poursuivi et le public visé.
Il faut rendre obligatoire les évaluations préalables par l’administration, complétées par des contre-expertises et la consultation des milieux intéressés. Il faut pouvoir résister à la pression des évènements et de l’opinion en s’appuyant sur des règles contraignantes dont le respect sera assuré par une autorité indépendante du Gouvernement et du Parlement. Au Bénin, on pense naturellement à la Cour constitutionnelle.
La loi, lorsqu’elle est trop complexe ne protège plus les faibles. Par conséquent, il faut arriver à faire moins de lois, et d’en faire de bonnes. Moins de lois, mais des lois de qualité. Ce n’est que de cette manière que la sécurité juridique pourrait être garantie à tous les acteurs, qu’ils soient du monde économique ou qu’ils soient simples citoyens.
En France, par exemple, le Conseil D’État, dans son rapport annuel de l’année 1991, tira la sonnette d’alarme dans ce qu’il appellera « De l’insécurité juridique ». Il y critiqua la prolifération des textes, l’instabilité des règles et la dégradation de la norme. Le Conseil d’État venait de tirer la sonnette d’alarme sur la nécessité d’introduire la norme de qualité dans le droit en France. Il récidiva dans son rapport public 2006: Sécurité juridique et complexité du droit. Le rapport revient sur les causes et les effets de ce phénomène complexe, qui résultent des dérives administratives et politiques susceptibles d’être maîtrisées, mais aussi de l’évolution de la société et de l’État.
Au Bénin, pour éviter toute dérive et garantir une sécurité maximale, les gouvernants ne doivent-ils pas rechercher, systématiquement, une alternative à la réglementation ? Nous avons des milliers de lois et de textes que plus personne ne respecte. Certains datent de la période coloniale et ne sont plus forcément adaptés à nos réalités d’aujourd’hui.
II - POUR CLARIFIER ET ALLEGER LA REGLEMENTATION
La pratique des affaires a été facilitée dans certaines régions d’Afrique selon le rapport Doing Business 2008, rapport annuel publié par la banque mondiale. Dans les classements régionaux du rythme des réformes, l’Afrique recule de la troisième à la cinquième place, devancée par l’Asie du Sud, le Moyen-Orient et l’Afrique du Nord. Cette année, le Ghana et le Kenya sont classés parmi les dix premiers réformateurs au monde. Ils ont fait le plus grand bon en avant dans le classement sur la facilité de faire des affaires entre les pays d’Afrique. L’Ile Maurice, avec six réformes, est en tête du classement pour l’Afrique en matière de facilité de faire des affaires et se place au 27 ème rang du classement mondial. Le Burkina Faso et le Mozambique continuent d’être de plus en plus accueillants pour les affaires.
C’est ainsi que le Burkina Faso a mis en place, au palais de justice, des tribunaux de commerce spécialisés et a diminué les coûts d’exécution du jugement en réduisant les droits d’enregistrement de 4% à 2% du montant du jugement. Le coût de l’enregistrement de propriété a été réduit à 12,2% de la valeur du bien. Par ailleurs, un guichet unique chargé de l’enregistrement de sociétés a permis de réduire le délai de création d’entreprise à 18 jours.
Le Mozambique a remplacé la législation datant de 1888 par un nouveau code de commerce qui instaure des règles de gouvernances d’entreprise plus strictes et renforce les droits des actionnaires minoritaires. Le nouveau code de commerce a également modernisé la procédure d’immatriculation des sociétés, en supprimant les inscriptions provisoires et rendant le recours à un notaire facultatif. Le délai de création d’une nouvelle entreprise a diminué de près de trois mois. Des juges spécialisés en matière commerciale devraient améliorer l’efficacité des tribunaux.
Dans ce rapport, le Bénin est classé au rang 151ème sur 178 pays. L’année précédente, le Bénin occupait le rang 147 sur 175 pays. Notre pays a donc perdu 4 places en un an. La raison de ce recul réside, non pas dans l’absence de réforme (l‘année passée, la taxe perçue au titre du transfert de propriété est passée de 12% à 8%), mais de l’absence de réforme de qualité, le problème qui nous réunit aujourd’hui.
En effet, le rapport Doing Business est exclusivement consacré aux réglementations visant à renforcer l’activité commerciale et les affaires en général.. Sont prises en compte, l’élimination des barrières administratives et une plus grande efficacité de l’administration.
Pour être plus performant, le Bénin doit améliorer l’exécution des contrats (l‘efficacité des tribunaux par la création des juges spécialisés en matière commerciale, voire des tribunaux des affaires commerciales), la protection des investisseurs minoritaires, le paiement des impôts et taxes, ainsi que la réduction des délais de création d’entreprises. Sur ce dernier point, comme au Mozambique, le Bénin pourrait remplacer la vérification du nom de l’entreprise effectuée par les notaires, par un registre public accessible gratuitement. Notre pays doit pouvoir réduire, comme au Burkina Faso, le coût du droit d’enregistrement et diviser par deux la durée des formalités au centre des formalités de entreprises qui est aujourd’hui de 20 jours.
Dans le même souci d’efficacité, nous proposons la création d’un corps de Clercs de Notaires au Bénin. Les Notaires pourraient ainsi se consacrer aux actes importants qu’exigent leur qualité de praticien du droit et déléguer les formalités d’enregistrement et autres paperasseries à leurs clercs. Outre la création d’emplois, cette proposition vise à réduire les délais constatés supra.
Concernant le paiement des impôts, notre pays doit réduire le nombre d’assiettes des impôts qui sont 55 alors qu’elles ne sont que 38 dans la moyenne de la CEDEAO et 15 dans les pays de l’OCDE.
Nous pensons qu’une véritable politique de développement doit veiller à ramener dans le giron « formel » le secteur informel qui occupe nombre de nos concitoyens. Par définition, le secteur informel est celui qui évolue en marge de la légalité, c’est-à dire sans respecter les dispositions législatives et réglementaires, à la fois au plan fiscal, douanier, technique, environnemental, sanitaire, sécuritaire, etc… En effet, il faut éviter que les entreprises qui ont délibérément choisi ce modus opérandi ne fassent une concurrence déloyale aux entreprises légalement constituées.
D’autres continuent de prospérer sans aucune réactualisation alors que depuis l’indépendance, ils ont déjà été modifiés dans le pays qui nous les a légués ou clarifiés par la jurisprudence. L’exemple le plus frappant et d’actualité est celui de la loi 1901 pour les associations. Comment continuer, par exemple, à verbaliser les conducteurs de véhicules non munis de phares jaunes alors la production est déjà arrêtée ? Il faut pouvoir recueillir, de façon continue, les propositions de modification de dispositions législatives et réglementaires devenues obsolètes, qui posent des problèmes d’application ou dont le rapport entre la charge de travail administratif et les effets attendus n’est pas satisfaisant.Mais, comme l’exemple asiatique le montre, cela demande une véritable politique et des orientations stratégiques de développement qui prennent bien la mesure du phénomène, des enjeux et des défis à maîtriser.
Comme le souligne Michael Klein, Vice-Président à la Banque mondiale, le rendement du capital investi est plus élevé dans les pays qui réforment selon des normes de qualité. « Les investisseurs recherchent un potentiel de hausse et ils le trouvent dans les économies qui réforment bien, quelle que soit leur situation de départ ».
Puisse ce colloque amener les gouvernants, le citoyen lambda, les praticiens du droit et le monde des affaires à épouser ces mots de Michael Klein pour le bonheur du Bénin dans le renouveau démocratique !
(*) Benoît ILLASSA est Juriste d’Entreprises