Programme d'appui à La Gestion Foncière Communale (PGFC)

Bénin - Programme d'appui à La Gestion Foncière Communale (PGFC)

Contexte

Ce programme fait suite à 2 programmes multi-bailleurs : le Programme de Gestion des Ressources Naturelles (BM, PNUD, AFD) lancé en 92 et composé de 3 volets : aménagement forestier, aménagement des bassins versants, gestion de la faune et écodéveloppement ; suivi, dans son volet aménagement des bassins versants, du Programme Gestion des Terroirs et Ressources Naturelles dont les objectifs visaient à la mise au point d'une politique foncière sécurisant les efforts de valorisation de l’espace soucieuse de l’environnement développés par les structures villageoises et inter-villageoises.

Le PGFC s’inscrit dans le dispositif des Opérations PFR et RFU au Bénin.

Elément central du dispositif de la nouvelle loi portant régime foncier rural, le démarrage du PFR exige un certain nombre de pré-requis :

• création de la  structure en charge au niveau national : 1/ des fonctions de pilotage, d'animation et de coordination de l'intervention des différentes institutions publiques et privées dans le processus, 2/ de l'appui aux communes dans la mise en œuvre de la politique foncière rurale,
• mise en place des formations,
• création et constitution du Fonds,
• mise en place des infrastructures géodésiques et de cartographie,
• élaboration du SIG commun au foncier rural et urbain, etc.

Une fois ces pré-requis réalisés, la gestion foncière rurale pourra commencer. Du fait de l'ampleur des innovations et des apprentissages à réaliser, du fait des incertitudes qui demeurent sur la charge de travail des instances communales et villageoises et sur les moyens financiers et humains dont elles auront besoin, une phase de test et d'apprentissage sera nécessaire. Il sera alors possible d'entrer réellement en « rythme de croisière » et de mettre l'accent sur la réalisation à grande échelle des Opérations PFR dans le cadre de la loi.

Descriptif projet

Le projet PGFC vise à appuyer les communes du Bénin dans la gestion de leur foncier rural et urbain et à développer, autour de cette gestion foncière, des investissements à caractère économique et des actions de préservation de leurs ressources naturelles.

Cela suppose un appui à la mise en œuvre de la nouvelle législation foncière rurale du Bénin afin que d'ici l'horizon 2025, l'accès à la terre en milieu rural et en zones périurbaines pour toutes les catégories d'acteurs (y compris les migrants, les éleveurs et les femmes) soit sécurisé.

La nature des services/appuis 

Le financement de l'AFD se concentrerait sur le financement du dispositif institutionnel et de PFR, dans les différents domaines, ainsi que sur la mise en place des RFU.

Pendant la phase d'expérimentation de la gestion foncière rurale, il financerait une partie des coûts de la mise en place de la nouvelle structure, la coordination de la mise en place d'appuis techniques et d'expertises, la formation des partenaires, l'Observatoire de la gestion foncière rurale et le financement d'opérations PFR sur des zones prioritaires.

Il financerait également, par l'intermédiaire d'un fonds souple, des actions en matière d'investissements de nature économiques, résultants de la maîtrise foncière urbaine et rurale.

Les outils mobilisés et les choix méthodologiques opérés

Après une phase préparatoire menée en 2006 avec l'appui du MCA et qui vise à préciser le cadre réglementaire et technique de mise en œuvre de la loi foncière, trois phases sont envisagées.

• Mise en route de la structure, délivrance des premiers Certificats fonciers (2007-2008) et mise en place des premiers RFU

La mise en place du dispositif institutionnel commence au sens strict avec le moment clé du vote de la loi et des décrets. Par contre, un certain nombre d'étapes préparatoires ont déjà eu lieu que l'on peut considérer comme une phase « 0 ». La première phase de mise en œuvre de la loi porte sur la mise en place du dispositif institutionnel. Sa première partie (I.a), continuation des chantiers déjà engagés, porte sur  la fin de la préparation des outils et procédures. La seconde partie (I.b) concerne la mise en route de la structure et la validation de l'ensemble des manuels et procédures. Elle se clôt avec la délivrance des certificats fonciers sur les PFR pilote, et le démarrage des PFR dans le cadre de la loi.

En ce qui concerne le RFU, la mise en place débutera par la formation aux outils de gestion informatique, en cohérence avec l'équipement des Services fonciers des Communes et la réalisation des cadastres sur  8 communes.

• Apprentissage de la gestion foncière rurale et urbaine et première extension (2008-2010)

Cette phase d'environ 3 ans (2008 - 2010) est le début de la mise en pratique concrète et réelle du dispositif. Le dispositif juridique et réglementaire, d'une part, le dispositif institutionnel, d'autre part, sont en place. La mise en oeuvre de la gestion foncière rurale dans le cadre de la loi peut donc véritablement commencer. La phase 2 commencera par les sites pilotes sur lesquels le PGTRN a déjà travaillé : délivrance des certificats, formation et équipement des CVGF et des bureaux communaux, suivi et apprentissage, adaptation des procédures.

Elle enchaînera par la réalisation de nouvelles Opérations PFR, réalisées dans le cadre de la loi et selon l'ensemble des procédures définies par arrêtés, et aboutissant dans la foulée à la délivrance des certificats, à la formation et l'équipement des CVGF, et au lancement de la gestion des PFR.

En ce qui concerne le RFU, cette phase verra une accélération de la généralisation, avec un rythme de croisière de 8 communes par an et la réalisation d'au moins un PFR semi-urbain par commune équipée du RFU (y compris dans les communes déjà équipées du RFU avant ce programme).

• Rythme de croisière (2011-2015)

Cette phase verra l'extension des PFR en fonction des demandes, des financements, de l'offre des opérateurs capables de réaliser de bons PFR. La fonction de formation et d'information de la Structure se réduit, l'essentiel étant fait, de même que les moyens nécessaires au suivi qualitatif.

Dans le cadre de nos hypothèses de calendrier, le rythme de croisière pourrait commencer à partir de 2011, avec des référentiels stabilisés, des communes gérant bien les PFR et pouvant accueillir en formation de futurs responsables communaux ou villageois de nouvelles zones, et enfin des capacités suffisantes, en nombre et en qualité, pour la formation, l'appui aux instances locales de gestion foncière, et la réalisation des Opérations PFR. Le changement d'échelle ne se fait pas automatiquement : l'accroissement rapide de l'activité induit des recompositions des modalités de suivi. Cette phase demeure délicate les premières années puisqu'elle prend des proportions géographiquement importantes, ce qui nécessite une maîtrise de l'extension avec un personnel proportionnellement moins nombreux. Une vigilance sur les dérives possibles est essentielle.

Le rythme de cette phase sera précisé lors du bilan de la phase précédente : c'est seulement l'expérience qui permettra de le définir. A titre tout à fait indicatif, si l'on prend pour hypothèse qu'une équipe peut réaliser 2 PFR/an (avec les GPS), et qu'une cinquantaine d'équipes compétentes seront disponibles, on peut imaginer un rythme de réalisation de 100 PFR/an, ce qui demanderait 27 ans pour couvrir les 2710 villages du Bénin. Cependant, le PFR ne représente pas une utilité et une urgence partout. En supposant que les 2/3 des villages soient demandeurs, la phase de croisière pourrait durer 15 à 20 ans, avant que les demandes se réduisent et que l'extension se poursuive à un rythme beaucoup plus faible.

Les résultats envisagés

• Mettre en place, d'ici 2011, la structure de pilotage de la gestion foncière au niveau national.
• Mettre en place, d'ici 2020, l'ensemble des outils de gestion foncière de la totalité des communes du Bénin
• Développer la mise en œuvre de 460 PFR, en particulier dans les zones semi-urbaines,
• Réaliser les plans d'aménagement urbains communaux d'ici 2020
• Mettre en œuvre des infrastructures communales à caractère économique,
• Réaliser des plans communaux de gestion des ressources naturelles et plusieurs actions en fin de première phase.

Les perspectives et enjeux à venir

Ce projet devrait permettre d’ici 2020 à l'ensemble des communes du Bénin, de maîtriser la gestion de leur foncier urbain et rural, d’inscrire dans leur Plan de développement communal des actions à caractère économiques issues de leur maîtrise de l'outil foncier, de réaliser leur Plan de développement environnemental et mettre en œuvre des actions concrètes.

Il permettra également de rendre opérationnelle la structure publique en charge de la coordination et de créer un fonds de financement pour l'élaboration des PFR.

Moyens mobilisés

Coût global : 60,5 M€
Financement AFD : en instruction

Mots-clés

Gestion foncière rurale, PFR, RFU, décentralisation, gestion des ressources naturelles

Equipe projet/compétences mobilisées

Chef de projet : Vatché PAPAZIAN