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DES CRITERES POUR FORMER UN GOUVERNEMENT:
Le rôle des institutions constitutionnelles
Ce numéro de Res Publica poursuit la série commencée depuis la Croix n° 949 du 4 juillet 2008 sur la manière d’accroître les chances que le Président élu puisse jouir des prérogatives constitutionnelles en matière de détermination et de conduite de la politique nationale d’une façon optimale. Il porte sur les facteurs institutionnels.
Depuis la Croix du 4 juillet 2008, notre préoccupation principale, à travers les différents numéros de Res Publica a été de rechercher des mécanismes susceptibles d’aider un Président de la République, à peine élu ou réélu, à constituer une équipe de gouvernement de qualité et à se mettre au travail en perdant le moins de temps possible. Dans les numéros précédents de Res Publica, nous nous sommes essentiellement concentrés sur les acteurs clés dont il faut tenir compte dans la recherche de solution à la préoccupation qui est la nôtre. C’est ainsi que l’on s’est d’abord penché sur le Président de la République ainsi que sur les moyens (notamment constitutionnels) dont il dispose pour l’aider à constituer une équipe dirigeante1 de qualité. Ensuite, nous nous sommes tournés vers la recherche des moyens susceptibles d’améliorer la contribution de la classe dirigeante (c’est-à-dire ceux des citoyens parmi lesquels sont ou devraient être choisis les membres de toute équipe dirigeante) au bon fonctionnement des équipes dirigeantes. Enfin, notre attention s’est portée sur le rôle qui devrait être celui des citoyens, d’une façon générale. Dans ce nouveau numéro de la série, nous nous concentrons sur le rôle des institutions de l’Etat.
Par institutions de l’Etat, nous entendons ici les institutions formellement prévues pour le fonctionnement des pouvoirs d’Etat. C’est le cas, par exemple, des principaux pouvoirs d’Etat, à savoir : l’Exécutif, le Législatif et le Judiciaire. L’on peut évoquer également toutes les autres institutions prévues par la Constitution pour assurer le fonctionnement de l’Etat, notamment la Cour Constitutionnelle (CC), la Haute Autorité de l’Audiovisuel et de la Communication (HAAC), le Conseil Economique et Social (CES), la Haute Cour de Justice (HCJ) qui est une juridiction d’exception. Il est même possible d’aller au-delà des institutions constitutionnelles proprement dites pour considérer aussi des corps organisés placés au sein ou sous la tutelle desdites institutions et dont le rôle est extrêmement important dans la détermination de la qualité des équipes dirigeantes. C’est le cas, entre autres, de l’Armée et de l’Administration centrale en ce qui concerne le Pouvoir Exécutif. Mais, au fond, pourquoi doit-on se pencher sérieusement sur la manière dont les institutions pourraient aider à l’amélioration de la qualité des équipes dirigeantes dans notre pays ?
A cela, plusieurs raisons. D’une part, s’il est vrai que les précédents numéros de Res Publica consacrés à notre préoccupation du moment ont essentiellement porté sur la manière d’inciter les acteurs-clés de la scène politique publique à jouer convenablement leur rôle dans l’érection et la mise en œuvre d’équipes gouvernantes de qualité, il est tout aussi vrai que les différentes approches de solutions proposées comportent toutes, d’une manière ou d’une autre, des dimensions institutionnelles. En effet, de tous les moyens à notre disposition pour résoudre le problème posé, les institutions sont l’un des plus sûrs et des plus durables. C’est d’ailleurs parce qu’il est possible d’apporter, ne serait-ce que de manière partielle, des solutions institutionnelles à ces préoccupations qu’il nous a paru utile et nécessaire de les aborder dans le cadre de nos réflexions sur la révision de la Constitution.
D’autre part, il y a le fait qu’en dehors des hommes dont le rôle central dans le fonctionnement du pouvoir et des institutions d’Etat est unanimement reconnu, les institutions sont en elles-mêmes des facteurs importants et en tant que telles méritent que l’on s’y penche de manière spécifique. Comme l’on dit souvent, « Les hommes passent, mais les institutions restent ». De fait, selon le contexte sociopolitique particulier et les hypothèses qui en découlent, selon le « background » historique, culturel, sociologique, économique etc., selon les objectifs qui sont poursuivis et les moyens requis pour les atteindre, le cadre institutionnel doit être choisi en conséquence si l’on veut qu’il soit adapté, opérationnel et efficace. Par exemple, il est difficile d’imaginer que les citoyens ont des droits et des libertés fondamentaux que l’on voudrait garantir et protéger à tout prix et que, dans le même temps, l’on érige un système politique où tous les pouvoirs classiques (Exécutif, Législatif et Judiciaire) seraient concentrés entre les mains d’un homme ou de quelques individus. De la même manière, l’amélioration de la qualité des équipes dirigeantes devrait passer par le choix délibéré et volontaire de cadres institutionnels appropriés. C’est une question de cohérence.
Enfin, en guise de troisième raison, les institutions sont encore plus importantes dans un environnement où, pour une raison ou une autre, le citoyen ne joue pas le rôle crucial qui lui revient dans l’encadrement des membres des équipes dirigeantes. L’illustration la plus courante de cette situation, c’est de se rendre compte que le citoyen, dans la plupart des cas où il lui est demandé de donner son avis sur la manière dont l’intérêt général est géré, n’exige quasiment jamais des principaux animateurs de l’Etat ou, si l’on préfère l’équipe dirigeante (au sens large), la preuve de leurs compétences et/ou de leurs performances passées. On trouve une autre illustration de cette espèce de déni de responsabilité citoyenne dans les comportements équivoques qu’adoptent de nombreux citoyens et qui sont de nature à inciter les animateurs de l’Etat et des institutions, en général, à la mauvaise gestion. Ceci se traduit, par exemple, par les exigences et les pressions de toutes sortes que nous, citoyens béninois ordinaires, exerçons au quotidien sur les membres de nos dirigeants à divers niveaux. Il en est de même de la tendance à considérer la participation du fils du terroir à la gestion des affaires publiques comme un moyen privilégié de prendre la part (en termes de ressources de toutes sortes : financières, matérielles, clientélisme, etc.) de l’intérêt général revenant de droit audit terroir, ce qui a pour corollaire de couvrir systématiquement les comportements indélicats auxquels pourraient se livrer le fils du terroir promu. Tous les phénomènes ci-dessus décrits sont aisés à observer chez nous et devraient donc nous interpeller lors du choix ou de la révision des institutions de la République.
Toutes les raisons ci-dessus évoquées et d’autres encore confirment qu’il est impérieux d’accorder une attention particulière aux institutions. Dans ce sens, et, à notre humble avis, la Constitution est la première direction dans laquelle il faut regarder. Les solutions institutionnelles en question sont d’au moins deux sortes : il y a, d’une part, les institutions qui aident à tirer le meilleur des citoyens (pour qu’ils contribuent mieux à l’amélioration de la qualité des équipes dirigeantes) et, d’autre part, surtout celles qui permettent aux gouvernants eux-mêmes de s’améliorer. James Madison2, l’un des pères de la Constitution des Etats-Unis dirait que «lorsqu’on fait un gouvernement3 qui doit être exercé par des hommes sur des hommes […] : il faut d’abord mettre le gouvernement en état de contrôler les gouvernés, il faut ensuite l’obliger à se contrôler lui-même.» En d’autres termes, comme nous le disions dans le numéro précédent de Res Publica, lorsqu’on a des raisons de penser que le citoyen ordinaire n’est pas en mesure d’apporter le niveau raisonnable ou suffisant de contribution au contrôle des équipes dirigeantes, le constituant doit mettre un point d’honneur à accroître surtout le contrôle horizontal, c’est-à-dire le contrôle des gouvernants (des différents pouvoirs) par eux-mêmes. Ceci évoque la formule célèbre de Montesquieu, dans l’Esprit des lois : « Il faut que le pouvoir arrête le pouvoir… ». Quelques mots sont nécessaires ici sur ce que l’on pourrait entendre par contrôle.
Le concept de contrôle est utilisé ici dans ses trois acceptions : le contrôle a priori, le contrôle concomitant et le contrôle a posteriori. Le contrôle a priori se fait avant l’action, telle que la mise en œuvre d’une politique publique, par exemple, notamment au moment de la conception, de l’élaboration, de la préparation de l’action. Il a donc lieu dans la phase qui précède l’action. Le contrôle concomitant se fait pendant l’exécution de l’action (en supposant que la mise en œuvre de l’action dure dans le temps). Quant au troisième type de contrôle, le contrôle a posteriori, il se fait une fois l’action terminée. Ensemble, ces trois types de contrôle permettent la participation dans tout son sens : l’implication des acteurs-clés dans l’élaboration des politiques, le suivi de la mise en œuvre des politiques arrêtées et la vérification des résultats. Il s’agit donc ici de l’érection d’un cadre institutionnel qui favorise l’implication aussi bien verticale (des citoyens) qu’horizontale (entre institutions) des acteurs-clés dans les processus de prise de décisions chaque fois que cela est nécessaire. Après ces précisions nécessaires, revenons à notre principale préoccupation : le rôle que peuvent et doivent jouer les institutions pour améliorer le contrôle de la gestion des affaires de la cité.
Nous avions suggéré plus haut, au sujet de la première catégorie d’institutions susceptibles de nous aider à résoudre notre problème, qu’il faudrait pouvoir amener les citoyens ordinaires à donner le meilleur d’eux-mêmes. En réalité, nous partons de l’hypothèse, voire du constat qu’en l’état actuel des choses, plusieurs facteurs empêchent le peuple de donner le meilleur de la part que l’on devrait être en droit d’attendre de lui dans une démocratie digne de ce nom. Il nous appartient donc, lors de l’élaboration et/ou de la révision de notre cadre institutionnel, de faire preuve de suffisamment d’imagination et d’inventivité de manière à obtenir du peuple tout ce qu’il peut donner en terme de participation à l’amélioration de la gestion de l’intérêt général, au mieux de ses moyens du moment. Ceci exigera nécessairement, dans la conception et la disposition de nos différentes institutions, qu’une attention particulière soit accordée à la manière d’optimiser la participation des citoyens.
Il est donc important de s’assurer que, tout au long du processus de prise de décision en matière de politique, par exemple, quels qu’en soient la nature et le domaine, les institutions prévues à cet effet prévoient, permettent et même organisent la participation aussi pertinente que possible du peuple. Par l’expression « peuple » ici, il faut entendre, selon les cas, le citoyen ordinaire pris individuellement ou alors le citoyen considéré dans des cadres organisationnels tels que les partis politiques4, les syndicats, le secteur privé, les organisations de la société civile de manière générale les associations et autres groupes d’intérêts etc. Par participation, il faut entendre aussi bien la garantie de la possibilité pour le citoyen d’apporter sa contribution au bon fonctionnement de la cité lorsqu’il le souhaite que celle permettant aux gouvernants d’obtenir du citoyen qu’il joue la partition qui lui incombe dans la bonne gestion des affaires publiques. Quelques institutions prévues par la Constitution du 11 décembre 1990 peuvent nous permettre d’illustrer nos propos.
Prenons, par exemple, le Conseil économique et social (CES). L’on devrait normalement s’assurer, tout d’abord, que tous les groupes pertinents pour l’efficacité d’une institution comme celle-là y sont représentés. Ensuite, l’on devrait prendre les dispositions nécessaires pour qu’aussi bien sa composition, ses attributions que sa position dans le cadre institutionnel global permettent aux différentes composantes de la société représentées en son sein d’apporter leur contribution au bon fonctionnement de la cité. Malheureusement, à ce jour, le moins qu’on puisse dire est qu’une multitude de questions se posent lorsqu’on considère les performances de cette institution. Par exemple, comment peut-on comprendre que les centrales syndicales soient représentées au CES (une institution de l’Etat en relation avec d’autres pouvoirs tels que l’Exécutif et le Législatif) et que, pourtant, toutes les équipes dirigeantes qui se sont succédé depuis le début du Renouveau démocratique passent une bonne partie de leur temps à gérer des problèmes avec les syndicats, qu’elles donnent souvent le sentiment d’être surprises devant les revendications des travailleurs5 ? Comment peut-on comprendre qu’avec tous les corps socioprofessionnels représentés dans cette institution, l’on ne voit quasiment pas (ou trop peu) sa contribution à la recherche de solutions aux multiples problèmes que nous posent les différents secteurs socioprofessionnels, surtout notre secteur économique ? Au point où nombre de Béninois en sont arrivés aujourd’hui à se demander à quoi sert le CES et ce qu’il faudrait en faire. Lorsqu’on se préoccupe de la capacité des institutions à permettre une participation pertinente des citoyens à leur fonctionnement, ce qui vient d’être dit à propos du CES est tout aussi valable pour la HAAC, la HCJ et bien d’autres institutions prévues par la Constitution. Passons maintenant au contrôle horizontal.
En ce qui concerne le contrôle horizontal, c’est-à-dire la capacité pour les institutions et autres organes formels de se contrôler entre eux, le problème peut, lors de l’élaboration ou de la révision d’une constitution, être abordé en trois étapes. Il faut d’abord identifier les institutions que l’on juge nécessaires et utiles pour le fonctionnement efficace de l’Etat. Il n’est pas indispensable de le faire en une seule fois ; l’on peut, par des amendements successifs apportés à la Constitution ou des améliorations du système institutionnel, apporter les correctifs pertinents en ce qui concerne le nombre nécessaire d’institutions pour la poursuite d’un objectif aussi important que l’amélioration de la qualité des équipes dirigeantes.
Il faut ensuite définir les caractéristiques essentielles des institutions ainsi conçues, telles que, par exemple, leur composition, leur organisation, leur fonctionnement et leurs attributions. Il n’est pas nécessaire d’insister sur l’importance de ces facteurs dans la performance de toute institution. On se contentera de rappeler, pour ce qui est de la composition des institutions, qu’il est évident qu’une commission électorale pléthorique (plus de 15 membres) et composée quasi-exclusivement de représentants de partis politiques comme c’est le cas chez nous, au Bénin, ne se comportera pas de la même manière que son homologue du Ghana, à côté, bien plus grand, dont les membres ne sont pas des représentants de groupes politiques et sont seulement au nombre de 5. En ce qui concerne les attributions, pour donner un autre exemple, si l’on ne s’assure pas que toutes les tâches à accomplir pour la prise de décision dans un secteur donné sont convenablement distribuées entre tout ou partie des institutions prévues, l’on peut se retrouver dans des situations extrêmement délicates. C’est ce qui arrive lorsque, à une étape donnée du processus allant du contrôle de la gestion d’une institution à la sanction des indélicatesses révélées en passant par l’imputation des responsabilités, il devient à un moment donné difficile de dire qui doit faire quoi. Le résultat, tel que cela s’observe assez souvent depuis l’avènement du Renouveau démocratique, c’est la confusion qui en résulte et qui précède le silence plat, au lieu des conclusions, des éclairages et des sanctions attendues. Et pour finir, tout continue comme si de rien n’était dans un éternel recommencement.
Il faut, enfin, mettre un soin particulier dans la disposition des institutions ainsi conçues dans le cadre institutionnel national de manière à accroître les chances d’un fonctionnement efficace de l’ensemble du système. Par exemple, en matière de détermination des politiques publiques et de tout ce qui entre en lice dans leur mise en œuvre, il faut s’assurer que les institutions-clés nécessaires sont effectivement impliquées aux étapes adéquates pour une bonne gestion des affaires publiques. Puisqu’il est très probable que l’Exécutif et le Législatif ne disposent pas des mêmes types d’information sur les problèmes de la Nation ni sur les préoccupations des citoyens, il pourrait être nécessaire, par exemple, bien avant l’envoi du Budget de l’Etat déjà bouclé par l’Exécutif au Parlement au mois d’octobre, d’imaginer d’autres formes d’implication du Parlement dans le processus en amont de façon à améliorer la qualité du budget qui sera élaboré. La longueur du processus d’élaboration budgétaire, qui va du mois de février au mois de décembre, et la multiplicité des étapes devraient offrir des niches intéressantes pour mieux communiquer, se mettre au même niveau d’information (ou tout au moins à un niveau acceptable), baliser le terrain par rapport aux grandes orientations du budget, entre autres, et préparer le terrain pour la discussion et le vote du budget. Ceci ne pourra être qu’au bénéfice de toutes les institutions impliquées et des populations.
Res Publica
[Mathias Hounkpè]
Notes
1 Nous rappelons qu’il faut entendre ici par équipe dirigeante aussi bien le Gouvernement que tous ceux qui occupent des postes qui peuvent être considérés comme importants dans la détermination et la conduite des politiques de la Nation.
2 Dans les fédéralistes n°51.
3 Dans le système anglo-saxon, le gouvernement c’est l’ensemble des pouvoirs de l’Etat. De la sorte faire le gouvernement s’entend disposer les pouvoirs de l’Etat ou encore (en exagérant juste un tout petit peu) écrire la constitution.
4 Les partis politiques sont mentionnés ici, même s’ils bénéficient déjà, par ailleurs, de cadres d’expressions spécifiques spécialement aménagés pour eux.
5 Nous avons connaissance de plusieurs actions initiées par le CES pour apporter sa contribution soit à la compréhension de problèmes qui se posent à notre société soit à la résolution de conflits entre acteurs de la société. Malheureusement ceci n’est connu de presque personne et cette ignorance aggrave les difficultés de qu’éprouve l’institution à grandir dans l’estime des citoyens.