COMMENTAIRE DE LA DECISION DCC-134 DU 18 OCTOBRE 2007 SUR LES AFFAIRES DE LA CHEFFERRIE TRADITIONNELLE A SAVE (Oba ADETUTU c/ maire Christophe OLAYE).

COMMENTAIRE DE LA DECISION DCC-134 DU 18 OCTOBRE 2007 SUR LES AFFAIRES DE LA CHEFFERRIE TRADITIONNELLE A SAVE (Oba ADETUTU c/ maire Christophe OLAYE).

Auteur: Benoît ILLASSA

02 novembre 2007

Avant de commenter cette importante décision de la plus haute juridiction de notre pays, il nous semble indispensable de faire un petit retour sur les relations entre les autorités traditionnelles et l’état moderne en Afrique.

Le schéma de perception évolutionniste – qui renvoie les autorités traditionnelles au passé et l’État postcolonial à la véritable modernité – fait fi de réalités plus complexes. Multiples formes de cohabitation de la chefferie avec l’État central, invention de la tradition, appropriation de la modernité via des formes d’exercice « traditionnel » du pouvoir, instrumentalisation des chefs et des rois, tous ces processus font que les « autorités traditionnelles », plus que des survivances d’une « tradition » plus ou moins archaïque, sont des phénomènes parfaitement actuels dont il importe à des historiens de saisir les dynamiques et les enjeux.

C’est d’abord la diversité des situations au moment des indépendances qui frappe l’attention, que le colonisateur ait cherché à éliminer les autorités traditionnelles ou au contraire à s’appuyer sur elles, comme au Nigeria et au Ghana. Ici, l’opposition entre le système français d’administration et l’indirect rule à l’anglaise possède une certaine pertinence pour l’analyse, mais ne doit pas masquer la diversité des systèmes qui règne au sein des ensembles francophones et anglophones, ni occulter les autres formes d’administration coloniale (belge, allemande…). Les réalisations politiques immédiatement postérieures aux indépendances sont aussi à prendre en considération, selon que l’État a pris ou non le relais, en ce domaine, de la politique coloniale. Un exemple de convergences à partir de situations initiales différentes : la Guinée et la Tanzanie socialistes, qui abolissent les pouvoirs coutumiers dès l’indépendance. Il est cependant à noter que les stratégies d’opposition frontale du pouvoir central aux autorités traditionnelles, qu’il s’agisse d’éradiquer les forces « féodales » (comme dans le Bénin de Kérékou de la période révolutionnaire) ou de développer une ingénierie sociale visant à substituer à un pouvoir traditionnel fort de petites chefferies administratives (cas du Bamoun dans le Cameroun colonial), ont généralement connu peu de succès, suscitant des résistances populaires ou préparant le terrain à des résurgences. Ainsi dans la région à cheval sur le Congo et la République centrafricaine, où les chefferies ont continué à jouer le rôle de pouvoirs cachés, laissant souffler le vent de la répression coloniale et postcoloniale. Force est aussi de constater qu’en période d’affaiblissement du pouvoir central ou de l’idéologie jacobine (fin de l’ère coloniale, crise de l’État postcolonial, vague de démocratisation…), les autorités traditionnelles se présentent ou sont perçues comme des pôles de résistance, voire des recours plus ou moins naturels, jouant sur le terrain du religieux ou parvenant à reconquérir des espaces d’action, comme celui de la résolution des conflits locaux ou de la gestion de la rente du développement (Bénin), et pouvant se retrouver parfois en position d’exprimer de nouvelles revendications territoriales (Mali).

Mais le maintien ou le renouveau des autorités traditionnelles s’inscrit aussi dans une autre dynamique, celle de l’invention de la tradition. Le jeu des États coloniaux ou postcoloniaux ne va pas sans modifier les rapports de pouvoir entre autorités traditionnelles, nuisant à certaines et profitant à d’autres, ces dernières se dotant alors de nouveaux moyens de légitimation par l’élaboration ou la réactivation de discours ou de rituels. Dans d’autres cas, on assiste à des phénomènes de réappropriation des oripeaux d’une monarchie prestigieuse mais défunte, qui reprennent sens à la faveur de revendications identitaires ethniques.

Autre aspect, trop souvent caricaturé : celui des rapports entre l’autorité traditionnelle et les formes modernes de la représentation et de l’exercice du pouvoir. Si les oppositions et les conflits sont nombreux, qui renvoient bien souvent les chefs à un rôle de relais locaux (parfois à la faveur d’une décentralisation politique voulue au plus haut niveau), et inaugurent par là même une répartition spatiale des formes de légitimité, on observe aussi maintes stratégies d’adaptation des forces « traditionnelles » à la « modernité » : ainsi d’une population qui rejette le chef imposé par le colonisateur et qui élit démocratiquement son représentant « coutumier » (Tanzanie) ; ainsi également des chefs jouant de leur faculté de mobilisation pour peser sur les grandes consultations nationales et œuvrer au renforcement de l’État central (cas de l’engagement des autorités traditionnelles en faveur de la réunification des Cameroun anglophone et francophone, en 1959) ; ainsi encore de ces chefs du Burkina Faso acceptant l’épreuve du passage devant leurs sujets pour accéder à la députation.

Autant d’aspects d’un phénomène complexe qui révèle les tensions politiques et sociales à l’œuvre à travers le continent africain et qui, au-delà de l’Afrique, se révèle riche d’enseignements sur les dynamiques modernes de la « tradition ».

Dans certains cas enfin, ne peut-on pas dire que le retour tonitruant du « traditionnel » dans le jeu politique, comme dans le Bénin des deux dernières décennies, ne fait que signaler la domestication de la modernité et de la démocratie par des moyens traditionnels ?

Dans cette importante décision, les Hauts Magistrats de la Cour Constitutionnelle confirment leur jurisprudence traditionnelle (Décision DCC 03-028 du 27 février 2003 - Comités paroissiaux de l‘église URCH). Ce faisant, la Cour réaffirme qu’elle est juge de la constitutionnalité (I) et non de la légalité (II).

 I - LA COUR CONSTITUTIONNELLE, JUGE DE LA CONSTITUTIONNALITE

La Cour constitutionnelle du Bénin est une création de la Constitution du 11 décembre 1990. Les règles de fonctionnement et d’organisation de cette juridiction ont été précisées par la Loi organique N° 91-009 du 4 mars 1991.

Elle est saisie par une simple requête et la procédure devant elle est écrite, gratuite, secrète. Le ministère d’un avocat n’est pas nécessaire.

L’accroissement progressif des recours devant la Haute juridiction s’explique d’une part par le fait que les modalités de saisine rendent la Cour accessible à tous les citoyens, d’autre part par le fait qu’il s’agit d’une nouvelle juridiction qui a très tôt acquis une grande crédibilité et qui de ce fait leur inspire confiance. La Cour constitue pour eux le dernier rempart. Cet accroissement se justifie aussi par la volonté manifeste des citoyens d’exercer pleinement un droit accordé par la Constitution elle-même, tous les acteurs de la vie politique et tous les citoyens étant animés par le souci de l’enracinement des acquis de la démocratie.

Les faits soumis à l’appréciation de la Cour sont assez simples. Deux familles royales se disputent le trône de Savè devenu vacant à la faveur du décès de son titulaire, le roi Adéléké. Les deux familles prétendantes sont d’une part, la famille Akikendjou représentée par le roi autoproclamé Adétutu et d’autre part, la famille des Amoushou.

Le roi Adétutu ayant décidé d’organiser les cérémonies de son intronisation, le maire de Savè, par courrier du 22 juin 2005, s’oppose à cette décision. Se fondant sur l’article 22 alinéa 2 de la Constitution, les Sages de la Haute juridiction approuvent la décision du maire Christophe Olayé.

En effet, si l’article 22 de la Constitution affirme l’autonomie des autorités traditionnelles, c’est à condition que celle-ci s’exerce sans entrave à la Loi. Or, la décision du maire était motivée par sa volonté de veiller à ce que l’ordre public et la paix sociale soient sauvegardés.

En l’espèce, plusieurs familles prétendantes réclamaient le trône vacant. Accepter que l’une de ces familles s’installe, avec la complicité du maire, eût été une provocation susceptible de mettre le feu aux poudres. Le maire a donc décidé l’interdiction en sa qualité de responsable de la police administrative de la commune. En effet, aux termes de l’article 76 de la Loi N° 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin, le maire est chargé de la police administrative dans la commune.

Pour avoir passé outre l’interdiction du maire Christophe Olayé, en intronisant le roi Adétutu le 23 juin 2005, le balè Olodumaré de Kaboua a commis une voie de fait. Il aurait donc pu être poursuivi au pénal par le maire Olayé.

Il faut donc saluer cette décision de la Cour Constitutionnelle qui, loin des passions des uns et des autres, a dit le droit, rien que le droit. Comme on pouvait l’imaginer, la Haute juridiction a refusé de se prononcer sur le second moyen qui concerne le contrôle de la légalité des actes administratifs.

II - LA COUR SUPREME, JUGE DE LA LEGALITE

Toutes les décisions de l’exécutif sont susceptibles d’un contrôle de légalité devant la Cour Suprême (Chambre Administrative) sur saisine de tout citoyen ayant qualité et intérêt à agir. Par conséquent, la lettre du maire Olayé datée du 13 mars 2007 est susceptible de recours pour excès de pouvoir devant la Cour Suprême.

Le législateur béninois oblige le réquérant à exercer son recours administratif avant d’adresser sa requête au juge. Il s’agit de la survivance de la théorie du Ministre-juge instituée en France, et qui devait en premier ressort trancher le litige dont la décision devait être contestée en appel devant le Conseil d’Etat.

Par recours administratif préalable, on entend la demande d’un réquérant potentiel adressée soit à l’autorité administrative auteur de l’acte (le maire en l’espèce), ou à son supérieur hiérarchique (le Préfet du Zou et des Collines).

Le roi Adétutu n’a pas introduit un recours auprès du Préfet concernant le refus du maire de délivrer le certificat administratif. Quelles sont alors ses chances de succès?

Le régime juridique des actes administratifs oscille entre deux impératifs contraires:

- rendre le principe de légalité effectif, ce qui suppose que les décisions prises par les administrations puissent être soumises au contrôle du juge;

- assurer la sécurité des situations juridiques nées de leur insertion dans l’ordonnancement juridique, ce qui implique que la menace de voir annuler une décision soit limitée dans le temps.

Leur conciliation se fait par le jeu des délais de recours contentieux. En général, le délai du recours contentieux est de deux mois à compter de la publicité ou de la notification, selon le cas.

Contrairement à ce qui se passe ailleurs, le juge béninois accepte un recours « mal dirigé » (sans recours administratif préalable). Cette jurisprudence a été dégagée par la Cour Suprême en 1998 dans l’affaire dite Madame Lydie POGNON née AKIBODE. Mais la Cour exige que le recours intervienne dans les délais du recours contentieux.

Sur la forme, la requête du roi Adétutu date du 11 juin 2007. Même si une requête avait été déposée, à la même date, à la Cour Suprême, elle encourait le rejet pour tardiveté, la décision contestée du maire datant du 13 mars 2007.

Sur le fond, le maire a demandé des justificatifs nécessaires à la délivrance d’un certificat administratif qui reconnaît les droits de propriété coutumiers sur un domaine litigieux, conformément aux dispositions de la Loi N° 65-25 du 14 août 1965 portant organisation de la propriété foncière en République du Bénin.

Comme on le constate, aussi bien sur le fond que sur la forme, le maire est dans son bon droit.

CONCLUSION

Depuis la Constitution du 11 décembre 1990, comme les Communautés religieuses, les autorités traditionnelles ne sont plus sous la tutelle de l’Etat. Il apparaît donc curieux que certaines de ces mêmes autorités traditionnelles font appel à l’Etat ou à ses démembrements pour trancher leurs litiges. C’est comme un prisonnier qui refuserait de sortir de geôle.

A Savè comme ailleurs, on constate de plus en plus des conflits entre les familles royales, même les moins insoupçonnées. Il appartient aux historiens de jouer pleinement leur rôle pour aider à la codification de la hiérarchie successorale au sein des familles royales. Il y va de la sécurité juridique sans laquelle le développement de nos régions demeurera un vœux pieux!

Benoît ILLASSA