|  Contribution à un débat citoyen
Dès l’annonce du résultat issu des travaux d’un comité technique sur le sujet, nous assistons à toutes formes de protestations en mettant en cause les critères qui ont prévalu à la désignation des chefs lieux dans les six nouveaux départements de notre pays. En ma qualité de cadre averti des questions de décentralisation et des fonctions occupées dans la fonction publique béninoise depuis près de trois décennies, j’ai voulu partager mes expériences avec mes compatriotes en vue de résoudre cette crise qui n’a que trop duré.
De quoi s’agit-il ?
L’article 6 de la loi N°97-028 du 15 Janvier 1999 portant organisation de l’administration territoriale de la République du Bénin énonce la création de 12 départements soit le nombre des anciens départements multipliés par deux (6x2). Face à cette situation, il se pose alors le problème de la désignation des Chefs-lieux des six nouveaux départements de notre pays. Mais à l’époque il semble que la question ne se pose pas dans quatre cas. Il s’agit des départements de la Donga, de l’Alibori, du Couffo et du Plateau. Les deux départements concernés étaient donc l’Atlantique et les Collines. En ce qui concerne le Département de l’Atlantique qui devait être la LAMA (nom donné à la naissance) pour regrouper toutes les autres sous-préfectures ou nouvelles communes en dehors de Cotonou, les marches de protestation des populations de Ouidah qui estiment ne pas se retrouver dans ce nom ont fait reculer le Gouvernement. Dans ces conditions, Cotonou qui gardait à lui seul le nom du Département de l’Atlantique l’a rétrocédé aux autres Sous-préfectures pour devenir le Département du Littoral qui en fait est une nouvelle création. Le choix des chefs-lieux devenant donc une préoccupation des populations, l’Assemblée Nationale sollicitée par le gouvernement n’a fait que fixer des critères, quitte au gouvernement (l’exécutif) de trancher par Décret pris en Conseil des Ministres.
Toutefois il convient de faire remarquer que si à l’origine toutes les anciennes sous-préfectures à savoir : Ouidah, Kpomassè, Tori, Allada, Toffo, So-Ava, Abomey-Calavi et Zè ont choisi de se désolidariser de Cotonou, c’est parce que cette grande métropole avait le privilège dans la consommation des projets de développement dans l’Atlantique. Donc aucune des autres communes n’a souhaité revivre cette expérience qui a fait que l’eau, l’électricité, la construction des écoles, de routes, etc. étaient rare en ce qui les concerne mais abondante à Cotonou. L’idéal aurait été de rattacher d’autres communes, telle que Ouidah à Cotonou. Même l’arrondissement de Godomey aurait dû être érigé en commune compte tenu de la densité de sa population. Il n’est pas superflu de faire rappeler que cet arrondissement à la taille des trois communes Covè, Zagnanando et Ouinhi réunies. Il est plus peuplé que la commune de Parakou ville à statut particulier, Sèmè-Podji pour ne citer que ces villes.
Cependant, s’agissant des critères, objet des travaux de la commission querellée ; l’article 8 de la loi citée supra fixe les critères ci-après :
1 – Le statut actuel de chef-lieu de département, ou
2 – Poids démographique ;
- Poids économique ;
- Infrastructures administratives, judiciaires et socio-communautaires :
• concentration de services et des structures publiques ;
• lieu d’implantation d’une majorité de services déconcentrés ;
• siège des centres et réseaux de communication ;
• services sanitaires
• services de sécurité publique et de protection civile.
- Position géographique la plus orthocentrée possible par rapport aux limites du Département ;
- Tradition historique de ville centre et de zone d’affluence des habitants.
- Le critère N° 1 insiste sur le statut actuel de Chef-lieu de Département pour éviter sans doute la remise en cause éventuelle de Chef-lieu de certains anciens Départements. Il n’est pas superflu de faire remarquer que le Département du Mono par exemple avait pour chef-lieu de Département Athiémé et non Lokossa qui est une création récente dans l’histoire des reformes de l’Administration Territoriale (cf. Décret
- N°292/PCM/MI du 21 Octobre 1960,
- N°343/MISD/CNR du 1er Septembre 1966
- ordonnance N°74-7 du 13 Février 1974 modifié par la loi N°81-009 du 10 Octobre 1981 portant création organisation, attribution des organes locaux du pouvoir d’Etat et leurs organes exécutifs).
Pour mieux cerner le phénomène, quelques réflexions sur la méthodologie s’impose avant d’ouvrir un aussi long débat qui porte sur la désignation des chefs-lieux de Département au Bénin. Tant il est vrai, procéder à des recherches dans un tel domaine consiste à rédiger sur un système dont personne ne peut achever l’infinie complexité. C’est peut-être prendre le risque de dépasser ses limites, de commettre parfois des erreurs de jugement. C’est aussi parler de ses origines en réussissant à s’oublier pour l’intérêt de la nation. Je sais que c’est un exercice difficile pour certains humains. En vérité la décentralisation est une science qui a aussi ses règles comme les autres corps de métier. Chaque peuple aborde cette question à la lecture de sa propre histoire politique. Il n’y a pas donc une conception monolithique de la décentralisation. C’est pourquoi dans le cas du Bénin nous devrons suivre la démarche historique qui consiste à examiner à fond les textes et la pratique de la décentralisation au Bénin depuis la colonisation et surtout à partir de 1960, année d’indépendance du Bénin à l’époque le Dahomey.
A – Aperçu sommaire de la République du Bénin :
La république du Bénin, connu sous le nom de Dahomey jusqu’au 30 Novembre 1975 avait une population de 878.000 habitants en 1910 contre respectivement 1.528.000 en 1950, 3.331.210 en 1972, 4.915.555 en 1992 et 6.396.591 en 2000. Notre pays est le résultat de plusieurs royaumes :
Le royaume d’Adjachè de Porto-Novo, le royaume de Danhomè d’Abomey, le Royaume d’Allada et au Nord les royaumes Bariba de Nikki, de Kouandé et le royaume de Djougou.
Toutefois, il n’est pas superflu de rappeler que c’est le royaume d’Allada qui a donné naissance aux royaumes du Sud-Bénin à savoir : Porto-Novo et Abomey.
Pendant la colonisation au 19ème siècle, des traités de protectorat furent conclus avec les différent "Chef" du pays. C’est dans cette perspective qu’un arrêté du 22 juin 1896 du Ministre des colonies détermine les divisions administratives coloniales du Dahomey d’alors désormais diviser en trois zones : territoires annexés, territoires protégés, territoires d’action politique en fixant les attributions des administrateurs coloniaux. Cette œuvre d’intégration fut poursuivie et achevée par les Décrets des 2 mars 1901 et 5 septembre 1909 qui donnèrent au Bénin ses frontières actuelles ainsi que les Décrets des 1er Octobre 1902 et 18 Octobre 1904 qui rattachèrent définitivement la nouvelle colonie française à la fédération de l’Afrique Occidentale Française (A.O.F.).
B – Analyse des critères cumulatifs élaborés par l’Assemblée Nationale :
L’Assemblée Nationale en fixant ses critères était dans son rôle d’organe délibérant de l’Etat. Il revient donc au gouvernement, l’organe exécutif d’appliquer les règles qui régissent la décentralisation tout en justifiant le critère essentiel lié à la tradition historique de ville centre et de zone d’affluence des habitants. L’ethnie est au Bénin la base sociale incontournable de la conquête et l’exercice du pouvoir à la base. « Le droit traditionnel béninois a pour fondement le respect superstitueux des coutumes ancestrales et de la volonté des « dieux ». Il en résulte que ni l’homme, ni le temps ne peuvent changer l’ordonnancement juridique qui régit la société. (…) L’intérêt du droit traditionnel béninois est concentré sur les éléments tels que le clan, l’ethnie, le lignage qui sont en dehors du temps au détriment des éléments plus"périssable" que sont l’individu, le ménage ou le foyer » (cf Ahouangan F.D système de parentalisation communautaire Fon et le droit de la famille au Dahomey. Thèse de 3è Cycle, Paris, 1975). Le bout de phrase « mânes » de nos ancêtres lors du serment du Chef de l’Etat tel que prévu dans la constitution béninoise a donc tout son sens. Il aurait fallu appliquer un coefficient à chaque critère en fonction de son importance dans notre société. Il ne s’agit donc pas de l’ethnocentrisme lorsque nous revenons à notre source pour trancher un débat.
L’état béninois n’a pas une unité politique et sa population n’est pas du tout homogène. Le gouvernement en procédant comme il l’a fait dans le choix des chefs-lieux a fait preuve d’un zèle excessif, car un atelier de restitution par Département du résultat des travaux associant la chefferie traditionnelle, les chefs des partis politiques etc. devrait précéder l’annonce pour régler au mieux la question.
C - Evolution des départements après l’indépendance le 1er Août 1960
La transformation des six régions en Départements le 21 Octobre 1960 fut suivie par la subdivision de ceux-ci en 29 sous préfectures (cf J. O.R.D, 1er Novembre 1960, p 673 op cit) par la suite, aux termes de la loi N°62-13 du 26 Février 1962, le nombre de sous-préfecture fut porté à 34. C’est alors que les cinq (5) agglomérations urbaines : Abomey, Parakou, Porto-Novo, Cotonou et Ouidah, jadis administrées comme des communes dites de plein exercice, devinrent elles aussi des sous-préfectures et des circonscriptions urbaines (Cf Claude C. DJANKAKI, la reforme de l’administration locale au Bénin Décentralisation ou Déconcentration, mémoire 3è Cycle université de Reims, 1985.)
Les anciennes et les nouvelles sous-préfectures furent regroupées de la manière suivante :
Tableau : Les Sous-Préfectures et les Circonscriptions Urbaines
Départements Sous-Préfectures Circonscriptions urbaines Ensemble
SUD Abomey-Calavi, Ouidah, Allada (3) Cotonou, Ouidah 5
SUD-OUEST Athiémé, Aplahoué, Grand-Popo et Bopa (4) - 4
SUD-EST Porto-Novo, Adjohoun, Sakété, Pobè, Kétou (5) Porto-Novo
I 6
CENTRE Abomey, Zagnanado, Savalou, Dassa-Zoumè, Savè (5) Abomey
I 6
NORD-EST Natitingou, Boukoumbé, Tanguiéta, Kouandé, Djougou (5) - 5
NORD-OUEST Parakou, Nikki, Kandi, Malanville, Banikoara, Bembèrèkè, Ségbana (7) Parakou
5 7
TOTAL 29 5 34
En principe il n’est pas juste d’établir une corrélation entre la densité de la population et l’économie de la commune. En France par exemple une étude réalisée montre que Paris compte 20.000 hbts/km2 alors qu’à Londre en Grande Bretagne c’est trois fois moins et en conclusion Paris n’est pas trois fois plus riche que Londre. Plus près de nous, Cotonou à un budget de plus de dix milliards alors que la 2ème ville du Bénin Abomey-Calavi par sa densité est à moins de un milliard. Pourtant la densité en population de Cotonou est seulement deux fois Abomey-Calavi et non dix fois.
Le législateur l’a si bien compris que la loi organique N°59-36 du 31 décembre 1959 définit le village comme « la communauté formée par les habitants d’un ou plusieurs groupes d’habitations, individus entre lesquels existent des liens sociaux et des intérêts économiques nés de conceptions religieuses, de l’organisation traditionnelle de la famille ou du clan, de la cœxistence autour d’un centre d’intérêt économique commun ou d’un pôle d’attraction naturelle».
Lorsque vous prenez par exemple le découpage de 1962, le Département du sud devenu Atlantique par la suite regroupe au départ Allada, Abomey-Calavi, Ouidah, Cotonou. Au cours du découpage territorial survenu le mardi 30 Mai 1978 vous constaterez que la sous-préfecture d’Allada par sa densité démographique et sa situation géographique a donné naissance à Tori, Toffo et Zè, Ouidah a donné naissance à Kpomassè, Abomey-Calavi a donné naissance à So-Ava (voilà donc un repère intéressant qui milite déjà en faveur d’Allada). En prenant donc en compte le critère de tradition historique, sociologique et culturelle pour regrouper les ensemble, il est aisé de comprendre que la sous-Préfecture d’Abomey-Calavi, de l’ethnie Aïzo n’est restée une localité du royaume d’Abomey qu’après la chute du royaume d’Allada en 1724 à cause de sa position stratégique et de son ouverture sur la mer. Le commerce de traite avec les européens était très développé. Le royaume d’Abomey tirait donc énormément profit de ces échanges commerciaux et avait installé pour la circonstance une barrière douanière à Godomey.
Cette implication d’Abomey permet à une autre source orale la dénomination « Agbomè Kandofi » c’est-à-dire Abomey déplacé ici. Kan = coupé, dofi = ici. Les liens de dépendance du royaume d’Abomey à Allada sont si forts que le décès d’un roi à Abomey est perçu comme son départ à Allada : d’où le vocable "Dah yi Allada" dès son décès. Le souci de ne pas être très long m’oblige à ne pas faire le même exercice pour le Département des Collines et du Plateau concerné par le rejet des travaux de la commission chargée de l’étude des chefs-lieux de Département. Comme on le constate, à l’indépendance, le Bénin ne comptait que 29 Sous-Préfectures. Au découpage de 1978 le nombre fut porté à 84 districts ruraux et urbains.
D - Les modifications dans la structure locale sous le renouveau démocratique par la loi N°90-008 du 13 Août 1990.
Dès 1990, les 84 districts ruraux et urbains sont ramenés à 77 sous-préfectures et circonscriptions urbaines. La nécessité d’une gestion saine et efficace de nos deux grandes villes que sont Cotonou et Porto-Novo a été prise en compte pour éviter la dispersion des responsabilités techniques et l’affaiblissement des ressources financières locales. Ainsi, au lieu de District urbain de Cotonou I, Cotonou II, Cotonou III, Cotonou IV, Cotonou V, Cotonou VI nous avons la circonscription urbaine de Cotonou pour régler au mieux la question de la communauté urbaine qui se pose à Cotonou. De même au lieu du District urbain de Porto-Novo I, Porto-Novo II, Porto-Novo III nous avons la circonscription urbaine de Porto-Novo (cf. Claude Cossi DJANKAKI, le Bénin Décentralisé Tome II, librairie Notre Dame, SONAEC, Buffalo etc. page 48 et suivants).
Conclusion
Compte tenu de ce qui précède, c’est dire donc que la méthodologie telle que préconisée au départ par la commission interministérielle sans tenir compte de l’approche historique, sociologique, culturelle et même spatiale pour la détermination des chefs-lieux de département, peut amener le gouvernement à exclure les anciens royaumes, ou anciennes villes au profit des nouvelles villes qui ont bénéficié à un moment donné de leur existence, à tort ou à raison les infrastructures du fait de la largesse des gouvernements qui se sont succédés dans notre pays. En 1978 par exemple le gouvernement a opté pour le Chef-lieu de district de Toffo dans une zone enclavée au lieu de Ouègbo possédant plus d’infrastructures et abritant le plus grand marché de l’Atlantique et le Littoral après le marché Dantokpa à Cotonou. La raison est simple, notre société est stratifiée. Au Nord, le prince Bariba n’est pas traité de la même manière que son "sujet" il en est de même de "Dah-Vi" et le "Kannoumon" c’est-à-dire le prince fon et l’esclave (n’est-ce pas là une réalité sociologique au Bénin ?). Même en démocratie le protocole existe, tout comme dans le système des Nations-Unis, tout le monde parle, mais ce sont certains qui décident. Un adage populaire fon affirme « Le genou ne porte pas le chapeau en présence de la tête » (Ta-nado-ayi bo koli nonhoué aza-a). Allada par exemple passe avant Ouidah suivant toutes les hypothèses développées dans l’ouvrage le Bénin Décentralisé.
Malheureusement nous évoluons aujourd’hui dans une société où il est permis aux prisonniers de désigner leur gardien. Mais que faire ? La culture politique au Bénin doit tendre vers une gestion du pouvoir ou le perdant d’aujourd’hui peut devenir le gagnant de demain sans chercher à écraser l’adversaire jusqu’au bout et à croire avoir raison pour de bon et l’autre tort pour toujours. Le gouvernement du changement doit donc faire preuve de sagesse dans la prise des décisions aussi sensibles pour l’unité de notre nation. C’est une erreur grave que de considérer les autres qui ont la mémoire du passé : la vielle classe politique et les mépriser au point de commettre des erreurs qui peuvent hypothéquer l’avenir de notre jeune démocratie « Le manque de culture politique conduit souvent au jeu à somme nulle, le gagnant a tendance à tout prendre et à devenir le maître absolu, le perdant perd tout et pour de bon. Dès lors, tout se campe entre adversaires politiques ; tant les hommes que les opinions deviennent tranchés. Tout risque de devenir cloisonnement entre les populations au destin commun. En définitive, tout porte à croire que les critères dont il s’agit n’ont même pas été rigoureusement appliqués eu égard au résultat. Sinon, comment comprendre le micro trottoir réalisé par l’ORTB suite au résultat dès lors qu’il ne vise que des gens prêts à applaudir le résultat? Cette méthode populiste peu professionnelle n’a-t-elle pas des intentions inavouées ?
La culture de l’émergence, telle qu’elle est pratiquée à chaque occasion, peut-elle favoriser l’unité nationale ? Que recherchons-nous lorsque quand c’est bon, c’est le chef et quand c’est mauvais, "c’est" les autres ?
Voilà autant de question que nous soulevons pour amener nos dirigeants à comprendre que la politique de communication excessive sous le changement n’est pas de nature à régler au mieux les véritables problèmes de développement auxquels sont confrontés nos populations. Je suggère au Gouvernement de commanditer une étude à des consultants indépendants avec des termes de références qui tiennent compte de notre histoire politique et administrative. La désignation des chefs-lieux est comme une œuvre d’art et ne peut être créée par des comité ou des bureaux, mais seulement par un individu, comme c’est le cas d’un architecte pour la construction d’une maison, le peintre pour la décoration, le compositeur chanteur pour une belle chanson. Le résultat des travaux doit faire l’objet de restitution par département aux cadres y compris les anciens cadres du ministère de l’Intérieur, de la sécurité et de l’Administration territoriale, la chefferie traditionnelle, les conseillers communaux, les chefs de partis politiques etc. Car, il n’est pas évident que le principe d’un nouveau découpage territorial ambitieux proné actuellement puisse voir rapidement le jour. Par
Claude Cossi Fréjus Djankaki
Administrateur des Finances A1-12
- Expert consultant,
- Diplômé 3è Cycle en Décentralisation à la Faculté
de Droit et des Sciences Politiques de l’Université
de Reims en 1985,
- Ancien Directeur des Etudes et de la Planification (1986-1990),
- Ancien Chef de Cabinet (1993-1996),
au Ministère de l’Intérieur, de la Sécurité et de l’Administration
Territoriale
- etc.,
- Auteur de l’ouvrage le Bénin Décentralisé Tome I en 1999, Tome II en 2002.
- Membre du bureau exécutif national de l’U.P.R / G13
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